國內發達地區科技計劃項目立項評估對西藏的借鑒

王飛龍，劉愛華

（1.陜西工業職業技術學院，陜西咸陽712000；2.西藏民族大學科研處，陜西 咸陽712082）

科技計劃項目是為解決當前階段所面臨的復雜科學與技術問題，由政府部門制訂研究與試驗工作計劃，個人或單位以項目形式申報承擔并在一定時間內完成的科學技術研究開發活動[1]。項目立項的正確性是科技計劃項目有效運行的前提，科技項目立項評估能夠保證項目的科學性、有效性，在兼顧經濟效益和社會效益的同時營造公平、公正的科研競爭環境。故此，健全與完善科技項目立項評估環節，對實現科技對社會進步的牽引作用有著重要意義。本文從國內科技發達地區省市科技計劃項目的門類及項目管理出發，分析北京市、天津市及江蘇省科技計劃項目立項管理操作規范，并結合的實際狀況剖析了對西藏自治區科技計劃項目管理改革創新方向的啟示。

一、科技計劃體系

（一）國家科技計劃體系構成及管理體系

2014年，國家對科技計劃體系進行規范，由五大類組成，（如表1）。“十三五”國家科技創新規劃明確指出，國家科技重大專項包括核心電子器件、集成電路、軟件、數控機床、航天等13方面關鍵核心技術；重大科技項目分與科技重大專項，形成階梯式、互補的有機布局，重點為航空發動機及燃氣輪機、深海空間站、量子通信與量子計算、腦科學與類腦研究、國家網絡空間安全等15個方向。

2014年，國務院依據《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》文件會議精神，制訂了深化中央財政科技計劃改革方案[2]，經過三年的實施，已經基本完成頂層設計，并取得了預期結果。2017年，改進與完善了科技管理平臺建設，制定了科技計劃和資金管理制度等各項科技管理制度（見表2），從而營造了良好的科技創新環境，也基本形成了科技計劃項目管理新體系。

表1 國家科技計劃項目體系及“十三五”期間支持方向

表2 國家“十三五”科技計劃管理規定（部分）

一系列國家層面科技計劃重要文件的頒布，體現了國家對科技計劃管理改革的重視，也為各省市科技計劃管理工作提供了引領作用，對地區改革提出了新要求。

（二）西藏科技計劃體系構成及管理體系

2016年，西藏依據國家科技計劃體系改革要求，將科技計劃類別擬調整為重大科技專項、重點研發和轉化、技術創新引導、基礎研究和基地與人才建設等五類科技計劃。具體如圖1。

圖1 西藏科技計劃體系組成

2008年，針對科技計劃項目管理、項目（課題或基金）專項經費的監督管理，先后制定了3個規章制度，分別是《科技計劃專項經費監督管理暫行辦法》《西藏自治區組織實施國家科技支撐計劃項目管理暫行辦法》《科技計劃項目管理暫行辦法》。2009年，為了保護農牧民專業合作經濟組織的合法權益，提高其組織化程度和產業化經營水平，促進農牧區經濟結構調整，實現農牧業增效和農牧民增收，出臺了《關于加快發展農牧民專業合作經濟組織的意見（試行）》[3]。2014—2015年，為促進全區科技繁榮，使科學技術研究開發與經濟社會發展緊密結合，進一步加快科技成果轉化，從而推動科教興藏、人才強藏和創新驅動發展戰略的實施，特制定了《西藏自治區科學技術獎勵辦法》《西藏自治區科學技術獎勵辦法實施細則》。

二、國內科技計劃項目立項評估現狀

（一）科技項目立項管理與制度

科技計劃項目立項評估是科技計劃管理的重要組成部分，也是科技計劃管理活動科學性、可行性和有效性評判的基礎，是科技計劃管理決策的重要依據[4-5]。國內大部分省市科技計劃項目立項管理包括項目形式審核、專家選取、網絡評審、專家論證項目資金評審等程序，一般的審批流程（見圖2）[6-9]。我國部分省市科技計劃項目管理辦法中，包括申報信息公開、信用管理、咨詢專家選取及監督與評估等環節需要遵守的制度（如圖3）。

圖2 科技計劃項目立項管理一般流程

圖3 科技計劃項目管理制度

2015至今，三年來各省市（地區）依據各自特征相繼制定了科技計劃項目管理制度或辦法及立項評估機制，新管理辦法中更一步明確了科委（局）、支持單位、項目承擔單位及評審或咨詢專家等項目管理者與參與各方的主要責任，推進形成符合本地區特點的科技計劃項目管理機制，實現科學的、規范化的項目管理。其中，評審專家為科技管理部門專家庫成員（本地區或外地區），隨機抽取產生，遵循保密、回避、輪換和調整等制度；評審方式主要包括網絡評審、會議答辯評審和專家論證等。

例如，2016年底，北京市出臺了《北京市科技計劃項目（課題）管理辦法》，將立項管理流程分為，提出年度項目工作技術、開展項目可行性研究、項目（課題）實施方案論證、市科委-財政局聯合財政預算評審[7]、向主持單位下達項目任務通知書、簽訂項目任務書等6個環節；2017年3月，天津市對津科綜〔2006〕298號的管理辦法進行了修訂和完善，形成了《天津市科技計劃管理辦法》，該辦法對科技計劃項目流程進行了擴展細化、豐富與完善，著重突出了項目過程管理的理念，提高了政策的可操作性；江蘇省為規范科技項目評審過程，具體做法，向社會公布項目申報指南，建立了項目管理系統，健全與完善具有獨立性的評審制度，形成了省內外專家聯合評審的評立分離機制，為杜絕關系項目和人情項目的發生將擬立項項目信息向社會全部公示，對項目申報、專家評估等工作進行全程監督、電子監察。

（二）科技項目立項評價評審過程存在問題

經過科技改革，我國科研項目分類更為完善、科學，有效地根治了科技資源碎片化等頑疾，新科技計劃體系基本成形，與其相關的科技項目管理主體架構和政策也基本確定。我國科技研究項目管理改革創新雖取得長足發展，積累了豐富的管理經驗，但相比之下，仍然存在項目立項階段考察不夠嚴謹、專家論證流于形式、“重立項、輕監管”的工作模式、經費支出仍存在較大的審計風險、缺乏引入第三方具有專業評價能力立項評估機構參與等等弊端。據悉，國家和地方科技計劃項目出臺了科技項目信譽評估制度，用以完善科技項目的管理監督，以此約束相關參與者的行為。但是，我國還未形成制度化、法律化的科技評估機構的操作規范，非政府的、社會性的科技立項評估還沒有形成市場[10]。

由于科技計劃項目資金大部分來自國家財政撥款，而由科技部、工信部及農業部等科研管理單位組建的用來科技計劃項目管理的專業機構力量尚不足以完全承擔眾多項目評價任務，政府管理部門需要承擔絕大部分項目評審工作，致使其精力難以用到考慮戰略規劃、政策及服務上來。為此，容易產生產生權責不清、評審績效低的問題，難以保證項目評估的公正性。

三、發達地區科技項目建設管理經驗對西藏的啟示和建議

周斌[11]、夏梅[12]、程如煙[13-14]等學者對科技發達國家或地區在科技計劃項目立項評估工作的典型做法進行了分析，研究成果表明，發達國家或地區的科技計劃組織管理呈現的特點主要包括以下方面。

（一）科技項目重點支持方向突出區域特色

依據西藏科技發展規劃，組建領域專家組，深入進行科技發展規劃和戰略性研究，科學分析西藏未來發展的戰略需求，形成權威性區域發展分析研究報告，從而確定中長期科技攻關重點方向。持續推進農牧科技創新行動計劃，支持種植與養殖的技術創新，加強特色優勢產業核心關鍵技術攻關、高原健康保健和高原病、地方病防治等領域的基礎研究和新藥研發，實施藏醫診療技術與藏藥研發重大專項，西藏地區公建與民建建筑技術和節能標準的研究[15]，開發利用地震多發區、高寒地區的建筑材料及工藝技術，總結藏區基礎設施建設等重大項目中的新技術、新工藝。

（二）規范科技項目立項評審行為與標準

用項目系統管理理論，梳理科技項目管理思路，結合西藏地區發展實際，提出科技項目立項評估的優化機制，即建立規范的評估流程、合理選取評估專家、對主觀評價進行量化、加強監督與反饋，以提升科技項目立項評估的效能。

為此，需要建立與完善信譽評估制度、完善立項信息公開與回避制度、明確規定項目立項的法律原則。同時，增加公示，說明程序。政府行政評審對未通過審核的項目申報單位或申報人說明未通過評審的理由和依據，以此來提升科技項目評審的社會公信度。以立項程序、專家遴選、評估模型建立等為切入點，進一步規范科技項目立項評審行為與標準，實施規范化、標準化的操作，以此根除立項評審過程中可能出現的不公正行為。

（三）引入第三科技項目專業評估機制

第三方專業評估機制的建立，可將政府管理部門從審批的繁雜工作解脫出來，轉變職能，更多地扮演戰略研究、政策服務的角色。引入第三方評估機構用于項目立項評估具有獨立、客觀、專業性的特征優勢，對解決科研信譽問題及提高評估質量具有重要意義。為此，需要不斷健全與完善科技計劃項目第三方評估制度，可效仿“中小企業技術創新的科技項目”的做法，通過專業評估機構進行評價，按照市場化運作模式覆蓋整個科技計劃體系的全部項目。同時，由西藏相關的政府部門和權威社會機構共同牽頭，組織專業評估人員崗位資格培訓。

（四）構建西藏科技計劃項目評估體系

以科技計劃立項評估中的各個環節為研究內容，梳理目前存在的主要問題，通過借鑒國內科技發達省市相關經驗，設計出合理的立項評價指標體系，強化立項評估實施效力，科學地評價其合理性，為西藏自治區政府科技行政管理部門決策提供更加科學化、標準化的參考。