保障房合理供給規模預測及分析
——以韶關市為例

許家軍

（韶關學院政治與公共事務管理學院，廣東韶關512000）

引言

保障和改善城市低收入居民的居住條件，是市場經濟條件下重要的民生問題。特別是隨著我國“以人為核心”的新型城鎮化建設不斷向縱深推進，外來務工人員增加、農村居民市民化等一系列因素必將增加城市的住房保障需求，如何健全符合本地區實際情況的住房保障和供應體系，滿足加快城鎮化進程的需要，成為政府亟須破解的難題。韶關市逐漸形成了分層次保障的住房保障體系，但在實施的過程中存在覆蓋水平低、供應量不足等問題。因此，本文對保障房合理供給量進行科學準確的預測，為政府制定保障房建設規劃提供重要參考。

目前，很多學者對保障性住房的適度供給問題進行了相關的研究。部分文獻估計地方政府保障房合理支出水平。例如，李娜[1]（2006）以北京市為例，在適度社會保障水平模型基礎上構建了適度住房保障水平模型；李娟[2]（2008）建立了基于政府財政能力的住房保障適度水平測度模型和區間；賈春梅、葛揚[3]（2012）以江蘇省為例測算了地方政府保障房支出的合理值水平及存在的缺口；張杰、張建武[4]（2014）通過考察住房保障支出與GDP的適應性關系測算了廣東省住房保障水平。研究結果表明，幾乎所有地方政府均存在保障房支出水平的正缺口，住房保障力度不夠。另一部分文獻則集中于保障性住房需求規模的預測研究。例如，Kyung-hwan[5]（2010）基于房地產市場價格及住房結構研究韓國的保障房需求量；李志清、田金信[6]（2009）運用灰色GM（1，1）模型預測北京市人均建筑面積和戶籍人口總數，測算未來北京市保障房需求的總量；向為民、彭麗娟[7]（2014）基于居民支付能力和政府財政支付能力分別建立保障性住房的需求量和供給量模型，對重慶市保障性住房適度規模進行了測算；牟玲玲等[8]（2016）基于住房保障收入線的測定預測了河北省保障性住房需求量；郭玉華[9]等（2016）預測住房的潛在需求，并運用非均衡市場模型分析了贛州市保障性住房的合理保有量。

一、保障房合理供給規模的影響因素

地方政府保障房的合理保有量應該為多少？其準確估計主要與兩大因素相關：一是地方政府在保障房供給中應當承擔多大責任，這在理論上難以界定，在現實中，這取決于地方政府客觀能力，也取決于上級和地方政府的政策目標；二是居民實際的住房困難需求，這與城鎮人口及收入水平與結構、房地產市場等因素密切相關，實際值的估算依賴于數據的可取得性，同樣難以進行完全精確的定量估計。因此，本文的研究思路是：通過預測新型城鎮化進程中城市人口數量的增長，結合地方政府的政策目標，建立保障房合理供給規模的測算模型。

（一）人口與經濟因素

1.城鎮新增人口（N）。保障房的供給歸根到底是為了滿足人口的住房需求。新型城鎮化過程帶來的城鎮常住人口增長，既包括城鎮非農業人口的自然增長，也包括進城務工的農民和雙創人員等。以人為核心的城鎮化，加快了城鎮人口增長的速度，對于住房的需求量也就越來越大。

2.有住房保障需求的家庭占比（R）。該比例與地方經濟社會發展密切相關，特別是城鎮居民收入水平與住房支出的差異與該比例關聯度非常高，對于房價（租金）而言，購買（租住）住房能力不足而需要住房保障的家庭就增多，對于保障房的需求量也就可能相應增加。

（二）地方政府的保障目標因素

保障房供給取決于地方政府的保障目標，主要影響因素有以下兩個方面：

1.保障性住房覆蓋面（F）。這是當前政府文件與技術規范均明確提出的約束性住房發展指標。例如，2015年出臺的《廣東省住房保障制度改革創新方案》就明確規定，全省保障性住房覆蓋面要達到20%左右，覆蓋城鎮低收入家庭、新就業職工和外來務工人員。

2.人均保障性住房面積標準（S）。該標準與人均住房面積標準有密切聯系，人均住房面積隨經濟社會發展而不斷增長，可以通過構建相關模型進行預測。許多地方政府有“人均住房建筑面積達標率”的考核要求。例如，《廣東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，力爭到2018年全省城鄉居民家庭人均住房面積達標率提高到55%，《韶關市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》則提出加大住房保障力度，2020年城鄉居民家庭人均住房面積達標率提到60%以上。政府為達到考核要求，人均保障性住房面積標準必然將隨著人均住房面積標準的提高而相應增長。

二、保障性住房合理供給規模預測及分析

本文以廣東省韶關市為例，從新增人口數的統計與分析出發，通過城鎮常住人口增長預測未來城鎮居民住房需要量的增長變化。

（一）測算模型

根據前述保障房供給的影響因素分析，我們建立測算保障房合理供給量的基本模型：

其中，保障性住房覆蓋面（F）與有住房保障需求的家庭比例（R）高度相關。在簡化分析的情況下，由于數據的可取得性，本文使用政府保障性住房覆蓋面作為替代指標，反映地方政府的保障目標，直接使用以下模型：

（二）城鎮新增人口（N）的預測

韶關作為一個粵北山區城市，總體來說，呈現出常住人口低于戶籍人口的特點，表現為人口凈流出的特征。經過調查，本市農村居民以流動到本市、珠三角或省內外其他地區務工人員為主。但從城鎮來看，常住人口遠高于戶籍人口，而且城鎮化率呈不斷提升的趨勢，人口城鎮化水平不斷提高。經問卷調研，韶關市城鎮常住人口中，有相當一部分來自于市內外的外來務工人員和“雙創”人員。也就是說，引起韶關市城鎮人口增長的因素，既包括城鎮人口的自然增長，也包括人口流動帶來的外來務工人員。值得注意的是，韶關市農村戶籍人口在2015年有大幅減少，根本原因在于落實《廣東省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，推動了一批有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。未來這也將是推動城鎮人口增長的重要因素之一。可見，影響城鎮新增人口的因素非常復雜，為準確的預測帶來了難度。

本文運用灰色GM模型進行預測。該模型由我國著名學者鄧聚龍教授提出，是一個近似微分、差分方程的模型，具有微分、差分、指數兼容等性質，模型的參數、結構隨著時間推進而改變，突破了一般建模方法要求大樣本數據的局限，具有所需信息量少、預測精度高、實用性好等優點，是建模思路和方法的創新。該模型對于短期人口預測模擬值與實際值較為接近[10]。

運用MATLAB軟件，根據韶關市2010—2016年相關數據資料，建立城鎮人口時間序列如下：

首先，進行級比檢驗。

第二步，用 GM（1，1）建模。

對X（0）序列進行一次累加，得到累加后的數列X（1）：

模型求解得：

Y=10 507.6736*e-0.142t+147.372 6

其中-a=-0.0142，小于0.3，故該灰色GM模型可用于韶關市人口增長短期和中長期預測，具體預測結果見表1和表2。

第三步，進行殘差檢驗。平均相對殘差百分比為0.2157%，小于5%，通過殘差檢驗，該預測模型精度良好。由于2017年相關數據尚未公布，因此將其作為預測值處理。

表22017 —2020年韶關市城鎮人口預測表

（三）保障性住房覆蓋面（F）和人均保障房面積標準（S）

如前所述，《廣東省住房保障制度改革創新方案》明確規定全省保障性住房覆蓋面要達到20%左右，我們將FL=20%作為最低要求的覆蓋面指標，再根據韶關《“十三五”住房保障規劃》，力爭在“十三五”期末使城鎮中等偏下和低收入家庭（包括最低收入的特殊困難家庭）住房困難問題得到基本解決，新就業職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到明顯改善。按照廣東省低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶和高收入戶各占20%的比例，韶關市保障性住房覆蓋面至少為40%的城鎮常住居民家庭，我們將FH=40%作為最優的保障房覆蓋面指標。

關于人均保障房面積標準，由于缺少韶關市歷年城鎮居民人均住房面積的數據，本文暫不考慮其增長因素，而按照2015年韶關市人均居住建筑面積約39平方米[11]、“十二五”期間韶關市保障性住房人均居住建筑面積約為23平方米[12]的標準，參照保障房約為人均居住面積40%—60%的國際經驗，以SH=23平方米作為韶關市合理人均保障房面積標準。同時，以39平方米的40%即SL=16平方米設為人均保障房面積標準的參考下限。

此外，為進一步將住房面積轉換成住房套數，依據公租房戶型面積作為換算標準，按照《韶關市2010—2012年保障性住房建設規劃》關于廉租住房戶型面積控制在50平方米以內的規定，確定每套保障房的面積為50平方米[13]。

（四）保障房合理供給量預測結果

根據公式（2），我們得到2017—2020年韶關市保障房的四種供給水平如表3所示。

如表3所示，即使按照最低保障覆蓋面（FL=20%）和最低人均保障面積標準（SL=16）計算，2017—2020年期間，政府應該提供約29.3萬平方米的保障房（5 862套），才能滿足新型城鎮化帶來的人口增長的住房保障基本需要。顯然，根據《韶關市“十三五”住房保障規劃》提出的政府年度保障目標來看，2017—2020 年計劃每年新增保障房 672、484、312、368套，合計1 863套，滿足率僅為31.8%，當前保障性住房供應遠不能滿足保障房的基本需求，缺口高達4 028套。

三、政策建議

韶關市保障性住房實際供應離百姓的實際需求尚有明顯差距。結合當前韶關市保障房建設方面存在的實際問題，筆者就優化保障房供應方面給出若干建議，以期為政府相關決策提供參考。

（一）繼續加大保障房供給力度

“十二五”期間，特別是2013年以來，韶關市共投入137.8億元，加大了建設，新建完成各類保障性安居工程住房56 918套（其中棚戶區改造安置房44 388套），解決了相當一部分低收入家庭的住房實際困難，取得了很大的成就。但是，棚戶區改造安置房，主要解決的是存量問題。外來務工人員的住房保障需求很難通過該途徑獲得解決，政府必須提供各類廉租房、公租房、限價商品房等各類保障性住房予以解決。從《韶關市“十三五”住房保障規劃》提出的政府年度保障目標來看，離我們預測的最優供給供給量存在較大的差距，政府必須在2017—2020年繼續加大保障性住房供給力度。

（二）多渠道多形式籌集保障房房源

表3 韶關市2017—2020年保障房合理供應量預測結果

一方面，出臺相關政策和規定，鼓勵單位和個人出售、出租、捐贈閑置住房，鼓勵社會機構代理經租社會閑置存量住房，用作公共租賃住房房源，拓寬公共租賃住房房源渠道。

另一方面，通過購買方式，把適合作為公租房條件的存量商品房轉為公共租賃住房。截至2016年12月，韶關市商品住房庫存面積高達363.45萬平方米，共29 536套[14]，遠遠超出“十三五”期間保障房約4 028套的缺口，完全可以采取購買或者通過“共有產權”的形式增加保障房房源，同時推動商品住宅去庫存化。

（三）多渠道籌集資金

在財政資金有限的實際情況下，韶關市財政資金無法支撐保障房覆蓋面的提高，可以考慮探索多渠道的方式籌集資金。鼓勵地方政府采取和社會資本合作（PPP）的建設模式，探索建設-運營-移交（BOT）、房地產信托基金（REITs）、融合共有產權的“建設-運營-出售（BOS）、收儲社會閑置房源的PPP模式等模式，充分調動社會力量參與保障性住房建設的積極性。