中國美國歐盟日本農業國內支持政策比較研究

李顯戈

（臺州經濟研究所，浙江 臺州 318000）

從2001年加入世界貿易組織（WTO）以來，我國逐步建立了以直接補貼和價格支持為支柱的農業支持政策框架，在維持糧食連續增產、保障主要農產品有效供給、促進農民持續增收方面發揮了重要作用。當前，我國農業面臨著新的嚴峻挑戰，主要表現在：勞動力、土地等要素成本快速上升，農業國際競爭力下降；國內外糧食價格倒掛現象凸顯，產生高產量、高進口、高庫存“三高”怪象；糧食生產支持政策突破黃箱“天花板”的風險越來越大。2016年9月，美國以中國對小麥、大米、玉米等農產品提供的國內支持政策超過中國加入世界貿易組織時的承諾為由，提出世貿組織爭端解決機制下的磋商請求。因此，加快建立既符合國際規則又適應我國國情的新型農業政策支持體系已經迫在眉睫。

美國作為世界農業大國和農產品出口大國，其農業政策變動對世界農業生產和貿易產生重要影響。日本地少人多，農業生產條件與我國類似。同時，美國、歐盟和日本為世界農業補貼支持三大模式的代表。因此，選取美國、歐盟、日本作為考察對象，分析三國農業國內支持政策的變化，以期對我國制定和調整相應政策提供借鑒。

一、OECD農業支持政策概述

評估農業支持政策水平的指標有經濟合作與發展組織（OECD）的生產者支持估計（PSE）和WTO的綜合支持量（AMS），PSE的涵蓋范圍要大于AMS，后者僅能計算扭曲國際貿易的國內支持。因此，本文采用OECD的衡量農業支持水平的指標體系，包含的政策范圍更廣，能更全面地反映農業支持水平及其結構狀況。

（一）農業支持政策指標開發的目的

OECD開發農業支持指標的目的是監測和評估農業政策的發展，為國家之間開展政策對話和談判提供共同的基礎，提供經濟數據以估算政策實施的有效性和效率。

（二）OECD農業支持政策分類

從1987年建立農業支持政策評價指標以來，經過了兩次調整共4個版本，第4版（2015）農業支持指標體系將農業支持估計總量（Total Support Estimate，TSE）分為3類，即生產者支持估計（Producer Support Estimate，PSE）、消費者支持估計（Consumer Support Estimate，CSE）及一般服務性支持估計（General Services Support Estimate，GSSE）4個絕對值，農業支持總量（TSE）是生產者支持估計值（PSE）、一般服務支持估計值（GSSE）和納稅人對農產品消費者的轉移支付之和，以及農業支持總量占GDP的百分比（%TSE）、生產者支持估計占農業總收入的百分比（%PSE）、消費者總支出與納稅人向消費者轉移支付之差的百分比（%CSE）及一般服務支持占農業支持總量的百分比（%CSSE）4個相對指標進行測算。

二、農業支持水平比較

（一）生產者支持估計

生產者支持估計指每年從消費者和納稅人轉移給農業生產者的貨幣值；百分比PSE（%PSE）指生產者估計值占農業總產值的百分比，是衡量農業生產者補貼的相對指標。從圖1可見，2002—2015年，日本和歐盟的%PSE相對較高，均值分別為51.78%和24.63%，遠高于中國的12.32%和美國的11.04%。從趨勢看，美國、歐盟和日本的%PSE呈下降態勢，2015年比2002年分別下降了47.12%、44.12%和24.68%，而中國的%PSE在2006—2008年連續下降，2009年之后逐年增長并在當年和2014年分別超過美國和歐盟，累計上漲了177.86%。我國%PSE的上漲與國家實施一系列支持農業的政策措施密不可分。這些政策包括全面取消農業稅、屠宰稅、牧業稅和農業特產稅等農業稅負；實施“四項補貼”——良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼、對種糧農民的直接補貼和農業保險保費補貼等農業補貼；對重點糧食品種實行最低收購價和臨時收儲措施。根據黃漢權等（2016）的研究，2004—2014年，“四項補貼”從146億元增加到1 681億元，累計補貼金額11 009億元，年均增長27.7%；中央財政累計用于最低收購價的資金合計6 414.3億元，年均增長39.0%；中央及地方財政撥付農業保險保費補貼從2008年的78.44億元增加到2014年的250.7億元，累計增長2.2倍。與之對應的是，生產者名義支持系數從2002年的1.08提高到2015年的1.27，消費者名義支持系數從1.06提高到2015年的1.26，這表明生產者從農業支持政策獲得的超額收入、消費者為農產品支付的超額支出都在不斷增加，我國農業支持政策措施對市場干預的程度越來越大，對農產品市場的扭曲效應越來越明顯。

（二）一般服務性支持估計

一般服務性支持估計衡量政府財政對整個農業部門的補貼支持水平（即不是專門針對農民和特定農產品的補貼支持），包括科研推廣、培訓、糧食安全儲備、檢驗檢疫服務、基礎設施建設和資源環境保護等支持項目，在我國表現為農業綜合開發項目、農業基礎設施建設、農技推廣體系建設、動植物疫情防控體系建設、糧食安全儲備支出、種子工程、勞動力轉移培訓陽光工程、新型農民科技培訓工程、農民專業合作社支持專項、農業科技人戶項目、測土配方施肥補貼、以工代販計劃、現代農業示范項目、產糧大縣獎勵、產油大縣獎勵和生豬調出大縣獎勵等。一般服務性支持估計百分比（%GSSE）是GSSE占農業支持總量（TSE）的比重，%GSSE越高，表明農業支持政策措施對農業生產者個體行為決策影響程度越小，市場扭曲作用相對越弱。美國、日本的%GSSE相對穩定，歐盟的%GSSE緩慢增長，但趨勢不明顯，而我國的%GSSE下降較快，2002年為33.2%，2015年為9.1%，在所有國家（地區）中居于末位。

（三）支持總量估計

支持總量估計衡量實施農業支持政策措施后，從納稅人和消費者轉移到農業部門的所有補貼，反映了農業支持總成本，即消費者和納稅人的成本，扣除進口收入。美國、日本、歐盟的TSE較為穩定，我國的TSE伴隨對農業支持力度加大而迅速增長，2010年達到1 365億美元，超過歐盟的1 273億美元、美國的838億美元和日本的730億美元，首次居于首位。2013年之后歐盟、美國和日本的TSE總量逐年下降，與我國的差距進一步拉大。2015年我國TSE高達3 397億美元，分別為美國的4.42倍、日本的8.44倍、歐盟的3.26倍。

農業支持總量估計百分比（%TSE）是TSE占國內生產總值GDP的比重，%TSE越高，意味著國民收入用于支持農業的比重越高，農業支持負擔越重。相對而言，美國、日本、歐盟的%TSE平緩地下降且保持在較低的水平，平均值分別為0.53%、1.18%、0.89%；我國的%TSE經歷了兩個階段，2008年之前波動下降，2008年至最低點0.86%，之后呈快速上升，2015年達到最高的3.15%，2002—2015年均值為2.39%。

三、農業支持政策的結構比較

（一）農業支持結構比較

選取2002—2005年、2012—2015年兩個時間段，比較各國農業國內支持估計結構及其變動。從圖2可以發現，中國、美國、日本和歐盟的農業國內支持均以PSE為主，除美國外，中國、日本和歐盟的PSE比重都有小幅增加，說明這些國家的農業支持政策對農業生產者的影響在變大；中國的GSSE從2002—2005年度的22.5%大幅減少到2012—2015年的6.1%，相應地，CSE則從2002—2005年的29.9%增加至2012—2015年的44.7%，美國、歐盟和日本的結構變化不大，PSE、GSSE和CSE的相對比重基本穩定。

圖2 各國農業支持估計結構變動

（二）生產者支持估計結構比較

根據OECD（2010）對農業支持政策的分類，生產者支持估計包括基于產品產出的支持（PO）、基于投入的直接支付（PI）、與產量掛鉤的，基于本期種植面積/牲畜數量/收益/收入的支付（PC）、與產量掛鉤的，基于非本期種植面積/牲畜數量/收益/收入的支付（PHR）、與產量不掛鉤的，基于非本期種植面積/牲畜數量/收益/收入的支付（PHNR）、基于非商品標準的補貼（PN）和混合支付（PM）。

日本農業生產者支持措施以PO為主，2002—2015年均值為 88.06%，接下來依次為 PHNR（5.82%）、PC（3.43%）和PI（3.17%）。從變動趨勢看，PO呈下降態勢，從2002年的93.29%持續降至2015年的80.73%；PC在2004年為0.15%，2010年之后增加較快達到5.77%，2015年為8.29%；PI、PO表現平穩。美國農業生產支持措施相對集中和平均，PI、PO、PHNR和PC的均值為26.17%、25.98%、21.08%和19.88%，PN僅為6.88%，且五項指標在2002—2015年基本平穩。歐盟的PHNR從2004年的1.32%快速增加至2015年的42.53%；PO則從2002年最高的55.67%下滑至2011年的14.88%，之后逐年回升，2015年攀升至26.42%；PC和PI則基本穩定，2002—2015年均值分別為21.35%和12.15%（限于篇幅，僅列出我國的生產者支持估計的結構變動，下同）。

近年來，中國農業生產者支持措施主要以PO、PC和PI為主，其中又以PO為重。2010—2015年，PO、PC和PI均值為75.4%、12.83%和9.06%。就變動趨勢而言，PO呈逐步增長態勢；PI以2009年為“分水嶺”，2002—2009年均值為28.94%，2010—2015年均值快速收窄為9.06%，并保持基本穩定。

（三）一般服務支持估計結構比較

從一般服務支持變動趨勢看，美國基礎設施開發與維護在2007年之后出現“跳躍”式增長，2002—2007年均值為10.61%，2008—2015年均值為25.53%。日本GSSE主要集中于基礎設施開發與維護，占GSSE支出的比重平均為84.7%，其次是農業知識和創新體系，占GSSE支出的比重平均為11.28%，檢測與控制、營銷和推廣、公共儲備三項支出非常少；從趨勢來看，基礎設施開發與維護支出基本保持平穩，而農業知識和創新體系支出比重逐步增長，從2002年的7.24%小幅增至2015年的12.99%。歐盟GSSE主要集中于農業知識和創新、基礎設施開發與維護、營銷和推廣，比重平均為43.25%、29.52%、17.84%，并保持平穩；公共儲備支出下降較快，2002年占GSSE的比重為14.26%，2015年這個比重已經下降到的0.35%，幾乎可以忽略不計。我國的GSSE支出以公共儲備、基礎設施開發與維護、農業知識和創新體系為主，占GSSE比重的均值分別為38.67%、31.29%和21.19%；從趨勢看，公共儲備處于下降狀態，從2002年最高值的52.45%下降到2015年的38.67%，農業知識和創新體系在2010年較前期有較大增長之后，基本保持平穩態勢。

四、農業支持政策的比較

采用OECD指標衡量農業國內支持的指標體系，比較中國、美國、日本和歐盟四國（地區）農業支持水平和結構，可以得出如下結論。

一是，隨著我國對農業支持力度的加大，近年來，我國的農業支持總量（TSE）居于首位，PSE、%PSE不斷增長，一方面促進農產品有效供給，另一方面，農業支持政策措施對市場干預越來越大，對農產品市場的扭曲效應越發明顯，導致“高產量、高庫存、高進口”現象的產生。但與我國農業生產稟賦條件相似的日本相比，我國的%PSE值還比較低，需要進一步加大支持力度。

二是，從支持結構看，相對而言，我國消費者支持估計比重增加較快；在生產者支持估計內部，基于產出的支持占絕對比重且增長較快，消費者支持估計比重有所增加；在一般服務支持估計內部，公共儲備支出下降明顯，農業知識和創新體系的比重增長幅度較大。