陜甘寧邊區試行土地公債征購地主土地述論

羅 平 漢

1946年5月4日，中共中央發布《關于土地問題的指示》(即《五四指示》)，決定將土地政策由減租減息轉變為實行“耕者有其田”，土地改革運動由此啟動。所謂實行“耕者有其田”，《五四指示》規定的主要方式是“群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中，從地主手中獲得土地”*《劉少奇選集》上卷，人民出版社，1981年，第378頁。。不過，由于其特殊性，陜甘寧邊區一度試行過先由政府利用土地公債征購地主土地，再由農民承購的方式。對于這個問題，盡管已有學者有所論及*參見楊奎松：《關于戰后中共和平土改的嘗試與可能問題》，《南京大學學報》2007年第5期；楊奎松：《戰后初期中共中央土地政策的變動及原因——著重于文獻檔案的解讀》，《開放時代》2014年第5期；彭厚文：《論解放戰爭初期中國共產黨有償贖買地主土地的政策》，《信陽師范學院學報》2010年第3期；等等。，但都言之不甚詳，因此本文擬就此作一些較為詳細的梳理與分析。

一、陜甘寧邊區開展土地征購的背景

抗日戰爭勝利后一段時間，中共在農村的土地政策仍是減租減息。1945年8月11日，中共中央作出《關于日本投降后我黨任務的決定》，指出：“在一切新解放區一律減租……富農除封建剝削部分實行減租外，不應加以打擊；地主須使之可以過活，沒收分配土地是過早的。”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》第15冊，中共中央黨校出版社，1992年，第229—230頁。11月27日，中共中央又指示各地：“在一切解放區發動群眾減租與發展生產，為爭取當前斗爭勝利的重要關鍵。”*《中共中央文件選集》第15冊，第438頁。

1946年上半年，國內局勢正處于走向和平還是走向戰爭的十字路口。對于中共來說，無論是和還是戰，都需要有效組織動員廣大解放區農民。各解放區特別是其中的老區在經過比較徹底的減租減息之后，農民的愿望與要求實際上已經超越了減租減息，希望能進一步解決土地問題。中共領導人認為，1927年的大革命之所以失敗，原因就在于當時沒有有效組織動員農民。1945年4月，毛澤東在中共七大上的口頭政治報告中一再提醒全黨注意農民問題：“所謂人民大眾，主要的就是農民。不是有一個時期我們忘記過農民嗎？一九二七年忘記過，當時農民把手伸出來要東西，共產主義者忘記了給他們東西。”*《毛澤東文集》第3卷，人民出版社，1996年，第305頁。1946年上半年中共與國民黨的關系，在一定程度上類似于大革命后期，兩黨的關系表面上還在維系，國共談判還在進行，但國共關系究竟走向何方，有沒有徹底破裂的可能，這是中共領導人不得不考慮的重大問題。如果國共關系最終破裂，國共之間的矛盾只得通過戰爭的方式解決，如何爭取農民就是一個大問題。在經過多年的減租減息之后，只能圍繞土地所有權去做文章。正是在這樣的背景下，中共中央發布了《五四指示》，要求實現“耕者有其田”。

不過，《五四指示》沒有沿襲土地革命戰爭時期直接沒收地主土地的辦法，而是提出采取多種多樣的方式解決土地問題，如：沒收和分配大漢奸土地；減租之后，地主自愿出賣土地，佃農以優先權買得其土地；地主自愿給農民七成或八成土地，求得抽回三成或二成土地自耕；在清算租息、清算霸占、清算負擔及其他無理剝削中，地主出賣土地給農民來清償負欠。《五四指示》指出：各地可以根據不同對象，分別使用上述方式，使農民站在合法和有理的地位。

《五四指示》發布的時候，中共的基本方針是“準備戰爭，爭取和平”*《習仲勛同志在土地會議總結報告提綱》(1947年11月23日)，山西省檔案館藏，檔案號A—21—3—28。。既然要爭取和平，各解放區在土地政策上就必須相對和緩，所以《五四指示》中對地主有相當的照顧，各地解決土地問題的主要方式，是在繼續執行減租減息政策的基礎上開展反奸清算，同時鼓勵動員開明紳士獻出部分土地。但是，反奸清算之后，地主仍有可能保留較多數量的土地，開明紳士獻田的數量也很有限，采取這些方式可能難以滿足農民的土地要求。于是，中共中央認為，如果再輔之以發行土地公債的方式征購地主土地，既能達到進行土地改革的目的，又不會導致地主階級激烈反抗，不會引起大的社會震動，因而《五四指示》發出之后，中共中央開始考慮用征購地主土地的辦法解決土地問題。

最早提出這個問題的，是1946年6月27日毛澤東起草的給周恩來、葉劍英的電報。電報中說：“中央正考慮由各解放區發行土地公債發給地主，有代價地征收土地分配農民。其已經分配者，補發公債，如此可使地主不受過大損失。惟漢奸、土豪劣紳、貪官污吏、特務分子不在此例。你們可向中間派非正式地透露此項消息。”*中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷，人民出版社、中央文獻出版社，1993年，第99頁。

7月19日，中共中央在《關于向民盟人士說明我黨土地政策給周恩來、董必武的指示》中也說：“我黨中央正在研究和制定土地政策，除敵偽大漢奸的土地及霸占土地與黑地外，對一般地主土地不采取沒收辦法，擬根據孫中山照價收買的精神，采取適當辦法解決之，而且允許地主保留一定數額的土地。對抗戰民主運動有功者，給以優待，保留比一般地主更多的土地。”*中央檔案館編：《解放戰爭時期土地改革文件選編(1945—1949)》，中共中央黨校出版社，1981年，第19頁。

同一天，中共中央發出《關于要求各地答復制定土地政策中的幾個重要問題的指示》，征求各中央局、分局的意見，并提出解決農民土地問題的若干具體辦法，其中明確提出“地主土地超過一定數額者由政府以法令征購之”，并提出了具體的征購設想。例如，地主可保留一定數額的土地免于征購，其保留數額，根據各地土地的多寡，由各地政府規定，但為了真正使地主在土地改革后能夠生活，可以考慮地主每人所保留的土地等于中農每人所有平均土地的兩倍；凡在抗日期間，在抗日軍隊與抗日民主政府中服務及積極協助抗日軍隊與抗日民主之地主，應給以優待，每人保留免予征購之土地，可多于一般地主所保留者之一倍左右；每戶超過一定數額的土地之大地主，其超過定額之土地，以半價或半價以下遞減之價格征購之；政府征購地主土地的地價，由各縣政府和當地地主與農民代表大會參照當地土地市價與土地質量之不同評議規定。對于征購辦法，中共中央設想由政府發行土地公債，分十年還本。公債基金或者由得到土地的農民擔負一部分，農民每年向政府交付一定數量的地價，分十年至二十年交清，另一部分由政府在自己的收入中調劑；或者根本不要農民出地價，由政府在整個財政稅收中調劑。除公債外，在抗日戰爭期間，地主負欠農民的債務，農民亦可當作交付地價折算。*中央檔案館編：《中共中央文件選集》第16冊，中共中央黨校出版社，1992年，第253—254頁。

中共中央還在同月起草《為實現耕者有其田向各解放區政府提議》，交各地區討論并征求意見，其中也提出了由政府發行土地債券征購地主部分土地的方法。至于地主保留土地的數量、土地價格、公債基金的來源等，與7月19日指示中的內容大體相同。中共中央還向各解放區提議：除了法庭依法判決剝奪其公民權者外，所有依法被征購、征收土地的地主，其公民權不受侵犯；凡依法實行并積極贊助土地改革的地主應予獎勵；不論是地主還是農民，依法保留之土地及分得之土地的地權及其他財產的所有權均受政府法律的保障，不得侵犯。*《解放戰爭時期土地改革文件選編(1945—1949)》，第21—26頁。

隨后，有的解放區也提出可以用征購地主土地的辦法實現“耕者有其田”。中共中央華東局在這年9月1日作出的《關于土地改革的指示》提出：“對于地主土地超過一定數額者，由政府依法令征購之，其具體辦法由政府公布。在實行中必須把群眾清算運動與政府征購互助結合，相輔而行。如在新解放區，應以清算為主，清算后地主尚有余額土地者再行征購。老解放區曾經清算而地主尚有余額土地者，一般采用征購辦法，勿再從事清算，以免地主發生疑懼。”*《中國的土地改革》編輯部、中國社會科學院經濟研究所現代經濟史組編：《中國土地改革史料選編》，國防大學出版社，1988年，第302頁。10月25日，中共領導的山東省政府發布《山東省土地改革暫行條例》，亦提出地主土地經清算、獻田后所余超過規定數額者，由政府酌量征購，并規定了征購辦法*參見中共山東省委黨史研究室：《解放戰爭時期山東的土地改革》，山東人民出版社，1993年，第215頁。。

實際上，接到中共中央7月19日的指示后，各解放區意見并不一致。據9月21日中共中央對山東解放區土地改革所作出的指示，“中央關于征購土地提議，有些地區要求暫緩發表，以免影響群眾的反奸清算運動。有些地區要求提早發布，其主要目的是為了在老區內解決抗日地主、抗屬地主的土地”。*《中國土地改革史料選編》，第315頁。這里所說的“有些地區要求暫緩發表”，就目前所公布的材料看，主要是指東北解放區。8月30日，中共中央東北局致電中共中央，認為東北根據地尚未建立，目前的中心是要放手發動群眾，集中火力打擊大漢奸、豪紳、惡霸大地主、頑匪頭子，并在群眾壓力下，迫使—般地主拿出土地，使無地和少地的農民直接地、無代價地獲得土地，否則將不可能在年底以前創造初步根據地的規模。“因此如果最近中央以發行土地公債征購地主多余土地的辦法，即公開發布，則我們提議，在東北可在實際上推遲一個時期執行。”*《中國土地改革史料選編》，第309頁。由于各解放區意見不一，中共中央乃“將各地意見研究之后，認為目前暫不公布為有利，等過了陽歷年各地將土地問題基本解決之后，再看情況決定發布問題”*《中國土地改革史料選編》，第315頁。。

就在《五四指示》發布后不久，全面內戰爆發。10月11日，國民黨軍占領晉察冀解放區首府張家口。國民黨政府于當天宣布，將于11月12日召開所謂的“國民大會”。在這種情況下，國共關系的完全破裂已不可避免，通過談判方式實現國內和平的可能性不復存在。11月21日，毛澤東與劉少奇、周恩來談話，認為“前一段時間，在中國人民中間以及在我們黨內都存在著內戰打不打得起來的問題，人們都希望國共不打仗，現在這個問題已經解決了”，“剩下的便是我們能不能勝利的問題了”，而“要勝利就要搞好統一戰線，就要使我們的人多一些，就要孤立敵人”。那么，如何對待農村的地主階級？毛澤東明確提出：“搞土地改革并不影響我們團結地主，抗戰時期減租減息也得罪了地主，但仍可以團結他們。”*《毛澤東文集》第4卷，人民出版社，1996年，第196—198頁。正是基于既要進行土地改革，以進一步動員和組織廣大農民，又要搞好統一戰線，團結爭取地主的考慮，陜甘寧邊區于1946年冬進行了土地征購的試點。

二、陜甘寧邊區的土地征購條例

陜甘寧邊區采取征購的辦法進行土地改革，是由其特殊情況決定的。這里有一半地區在土地革命戰爭時期就已經建立根據地，早已分配土地，在這些地區，地主和舊富農已基本不存在。另一半地區雖未經土地革命，但在抗日戰爭時期已進行過比較徹底的減租減息，地主和舊富農的剝削受到很大削弱，而且邊區也未被日軍占領過。鑒于這種特殊性，陜甘寧邊區決定以征購這種比較和緩的方式貫徹《五四指示》。

自中共中央提出通過發行土地債券以法令征購地主土地的方案后，陜甘寧邊區就開始考慮土地公債的具體辦法。據習仲勛1947年11月在邊區土地會議上的報告，陜甘寧邊區的土地征購，“去年8月醞釀，11月試辦，12月公布條例，目的仍是堅決最后消滅封建。只是試著探索出一種比較穩妥的辦法”*《習仲勛同志在土地會議總結報告提綱》(1947年11月23日)，山西省檔案館藏，檔案號A—21—3—28。。

陜甘寧邊區于1946年8月至9月間開啟了試行土地公債的調查。筆者在陜西省檔案館見到一份無作者署名，時間為1946年9月7日的《關于利用公債辦法解決土地問題的初步調查——綏德縣延家岔土地問題調查之一》。據這份調查材料介紹，延家岔村共有91戶428人，其中地主17戶、中農16戶、貧雇農58戶。抗日戰爭期間，該村的土地關系發生很大變化，1940年時全村共有土地1792坰，而此時只剩下530.5坰，六年共出賣1261.5坰。這主要是由于減租減息政策和合理負擔政策的影響，占有的土地多，意味著需要交納的愛國公糧多，于是地主將土地典賣而將所得收入用于發放高利貸。地主出賣的土地大多轉入貧雇農手中。

從下文的表1可以看出，1943年以來，該村地主的土地大量減少，中農和貧農的土地有了較大增加，但貧雇農的土地仍然偏少，僅為全村平均數的1/4多一點，而地主的土地是貧雇農土地的10倍多，這也從一個側面反映出當時解決農民土地問題有其必要性。

據調查組了解，17戶地主大體可分為“開明”“抱中間態度”“比較狡猾”三類，對于解決土地問題的態度也不盡相同。“開明”的地主提出兩種意見：一是獻地，理由是獻地完全出于自愿，地主獻出的地交由公家處理；二是政府用公債購買，他們說，用公債購地是非常妥善的辦法，因為窮人一下拿不出錢，但公家絕不能把地給二流子，一定要交給老實下苦力干活的人。至于地價評定權，應交給農會，由農會根據土地的好壞分上、中、下三等定價。也有少數地主提出，公債買地價格應該高些，因為不是當下交易，而是分幾年交，地價低了太吃虧，如私人買一坰地的價格是一石五斗米，公債買地應是一石八斗才好。至于留地，地主們的意見是由農會按家庭人口、勞動力、是否有別的職業等確定，有勞力的應多留地，沒勞力的少留地。“抱中間態度”的地主說，還是獻地好，獻地出于自愿，省得公家麻煩。“比較狡猾”的地主則說，要解決土地問題干脆實行分配土地的辦法，給地主留五年的用度，剩余一概歸公。貧雇農階層都贊成用公債的辦法購買地主多余的土地，然后合理分配給農民。他們說：“公債買地不光給窮人解決土地問題，就是對地主也有利。他們的地雖然減少了，可還有錢在呢，這對他說比過去土地革命強。”還有的貧雇農說，用公債解決土地問題比減租來得快，如果土地問題解決了，什么問題都解決了。全村17戶中農，有11戶對用什么方式解決土地問題發表了意見，其中7戶贊成用公債的方式，4戶認為還是獻地的方式好。*邊區政府：《關于利用公債辦法解決土地問題的初步調查——綏德縣延家岔土地問題調查之一》(1946年9月7日)，陜西省檔案館藏，檔案號4—99—1。這份材料大體反映出這一地區社會各階層對于土地征購的態度。

表1 延家岔村1943年以來土地變動情況(單位：坰)

資料來源：邊區政府：《關于利用公債辦法解決土地問題的初步調查——綏德縣延家岔土地問題調查之一》(1946年9月7日)，陜西省檔案館藏，檔案號4—99—1。

1946年10月底至11月初，陜甘寧邊區第三屆政府委員會召開第二次會議。邊區政府主席林伯渠在政府工作報告中指出：“在土地未分地區，為了迅速適當滿足無地或少地農民的土地要求，應普遍進行查租和貫徹減租保佃，并試行土地公債，征購地主超額土地，在現耕基礎上調劑給無地和少地農民，以達到耕者有其田。”*甘肅省社會科學院歷史研究室編：《陜甘寧革命根據地史料選輯》第3輯，甘肅人民出版社，1983年，第181頁。就在這次會議上，邊區政府副主席、著名開明紳士李鼎銘就減租情況及土地問題作報告時亦強調：歷年來邊區土地已有很大變化，地主土地已大部轉移到農民手里，但有一部分地主仍占有相當數量的土地，進行著殘酷的封建剝削，因此今后必須繼續貫徹減租，并且建議試行土地公債*《李鼎銘文集·紀念·傳略》，中共中央黨校出版社，1991年，第62頁。。11月5日，陜甘寧邊區政府委員會作出決議：“貫徹土地改革，實現耕者有其田。這一工作是發動群眾積極參軍參戰發展生產的中心一環，也是一切備戰工作的樞紐。本會一致同意李副主席發言中提出的在土地未經分配區域以貫徹減租，并采用土地公債征購地主超額土地的辦法，以消滅封建剝削，實現耕者有其田。”*陜西省檔案館、陜西省社會科學院編：《陜甘寧邊區政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第16頁。

1946年9月底陜甘寧邊區政府通過試行土地公債的決議后，便開始擬定《陜甘寧邊區土地公債試行辦法草案》。最初擬定的草案稿試圖一方面解決農民土地問題，另一方面又保證與地主的關系不破裂，給地主留下了較多的土地。如筆者見到的該草案10月30日稿第四條規定，地主應留地額，依下列規定：(1)一般地主留地為按其家中每人平均畝數比當地中農每人平均畝數多50%至一倍(如中農每人6畝，則地主每人9畝至12畝)，并注意留給部分近地與質量較好之地。(2)雇人耕種之地主應留地額按其家中每人平均數比當地中農每人平均數多一倍至二倍(如中農每人6畝，則地主每人12畝至18畝)，但出租部分不在此例。(3)自力耕種之地主，除將其自力耕種的土地全部留下外，仍按前一款之規定留給一般地主應留之地。

另外，最初擬定的草案第五條提出，在抗日戰爭及自衛戰爭中對邊區建設有功勛者，或者參加三年以上革命工作之干部，其家庭系地主者，應留出比當地中農多一倍至兩倍的土地，但只限于本人及直系親屬。第六條提出，地主家庭為鰥寡孤獨者，留地時應予酌情照顧。第七條提出，地主家在邊區外者，應按其區外之家庭生活狀況及參照上述第四條標準，酌予留給適當的土地，其留給部分，在地主未回邊區經營前，由當地政府代為經營。這些對于地主的“照顧性”規定，在邊區政府正式發布的文件中有很大改變(如地主留地不是比中農平均畝數多50%至一倍，而是明確為多50%；對雇人耕種之地主應留地額不另作特殊規定；等等)。

1946年12月20日，陜甘寧邊區政府正式公布《陜甘寧邊區征購地主土地條例草案》(以下簡稱《條例草案》)。關于征購的對象及地價的確定，《條例草案》規定：凡地主之土地超過下列應留數量者，其超過部分均得征購之：(1)一般地主留給其家中每人平均地數多于當地中農每人平均地數之50%。(2)在抗日戰爭及自衛戰爭中著有功績之地主，留給其家中每人平均地數應多于當地中農每人平均地數之一倍。(3)地主自力耕種之土地不得征購。《條例草案》還規定：地主如經獻地后，所留土地超過應留地數者，其超過部分仍須征購之。不足應留地數者，由縣政府呈請邊區政府酌予補發部分公債。富農土地不得征購。一切非地主成分因無勞動力而出租之土地，亦不得征購。

關于土地的承購，《條例草案》規定：政府征購的土地，按征購原價的半數，分配給無地或地少的農民。承購地價分十年付清，家境貧苦無力繳付者，經縣政府呈請邊區政府批準后，可予免付。土地的承購應以現耕為基礎，進行合理調劑，使每人所有土地數量與質量，達到大體平均。原耕地之貧苦佃農及雇農，家境貧苦之革命死難者之遺族，現役軍人之直系家屬及復員退伍軍人，有承購土地之優先權。以上人員每人承購的土地數，連他自己的土地，一共不得超過當地中農每人平均地數。土地承購以鄉為單位，在可能與必要時，縣政府可在鄰近鄉進行調劑。*《陜甘寧邊區征購土地條例草案》，《人民日報》1946年12月26日。

12月28日，陜甘寧邊區政府發出指示信，再次強調：“為深入戰爭動員奠定勝利的堅實基礎”，必須“迅速徹底完成土地改革”，土地未分配地區，“以貫徹減租并采用土地公債征購地主超額土地”。指示明確表示，現在凡已普遍完成徹底減租的地區如綏德分區各縣，首應普遍征購分配；隴東分區之慶陽、合水、鎮原三縣，安邊、富縣及關中分區各縣未分配土地地區，應在繼續發動群眾深入查檢的基礎上進行征購分配，務須于1947年春耕之前徹底完成土地改革。*《陜甘寧革命根據地史料選輯》第3輯，第203頁。

三、陜甘寧邊區土地征購的試點

《條例草案》公布后，陜甘寧邊區的綏德、慶陽、關中三個分區隨即派出干部，組成工作團，深入未經分配過土地的縣、區、村開展土地征購試點。米脂縣河岔區六鄉、綏德新店區賀家石村的試點有其代表性。

米脂縣河岔區六鄉有456戶，共有土地10096坰(包括地主在外鄉的土地)。全鄉共有地主77戶，其中63戶集中在楊家溝村。這77戶地主占有土地最多時曾達3萬余坰，“近年來由于減租減息和負擔政策的實施，土地就逐漸減少了”。截至實行土地公債試點時，77戶地主占有土地8240坰。之所以選擇楊家溝作為試點，是因為這里“地主最集中，斗爭最復雜最尖銳，問題最多”，同時楊家溝地主的土地分布于米脂各區及綏德等縣，在此試點可以“取得廣泛經驗”，“便于其他地方的普辦”。

此次試點是從1946年11月29日開始的，歷時24天。參加工作團的共有57人，其中延安工作團12人，綏德分區4人，米脂區鄉干部29人，全團分為四個工作組。試辦過程大體分為宣傳動員、調查討論研究和征購地主土地三個階段。

宣傳動員主要是“一般的時事教育與條例解釋”。針對“地主盼變天，農民怕變天”，在時事教育中，對地主的教育主要是“打破幻想，使他們認識我們的力量及政策”，對農民“主要是使他們認識共產黨有必勝的力量”。同時向地主說明，土地問題一定要解決，土地公債的辦法既照顧農民又照顧地主，公債明年就能抵交公糧；對農民的宣傳“著重挖窮根，并教育階級觀念”，并明確告訴農民，實行土地公債不是平分土地。

在宣傳過程中，分別召開地主會和農會會。在地主會上，工作團對《條例草案》進行解釋后，即征求地主的“疑問與意見”，“了解他們的態度”，而且要做到“多發問少解釋”。地主馬醒民第一個發言說，《條例草案》很完善，很細致，不過土地問題做起來很復雜，不容易。工作團的人就問他：“辦的當中，你們覺得有哪些困難？”有地主提出，定土地的上、中、下就難，他們的土地到了農會手中就會沒有“上地”，并且提出公債能不能抵交全年的公糧，公債票是否要拿出實物來還債，現在沒有辦法交公糧是否讓賣地，地主中的老弱孤貧是否留一樣的地，留的地是否可以自己處理，留的地不夠還債怎么辦等一系列問題。提出這些問題后，地主們紛紛訴苦。工作團表示會對這些問題做具體調查研究，同時為避免將宣傳會變成地主訴苦會，工作團主動轉變話題，問地主們土地公債實行后怎樣生活，自己種地還是雇人種地，以后是經商還是干別的。于是有的地主說，自己雇了長工，慢慢學會種地；也有的說，我們這些人讀書多，經商不會，希望政府能幫助找些工作；還有的說，慢慢地學做些事情，不能像以前那樣住在家里。農會會的主要內容則是“發動斗爭組織斗爭”。

據工作團了解，進行土地公債的宣傳后，各階級階層的態度明顯不同。地主們“表現很穩重，很少發表自己的意見”，但對工作團說話都很注意，并且“都是哭窮，租子收不齊，公糧交不出，債務還不起，對土地公債表面上贊成，實質上懷疑和不滿”；雖然《條例草案》明確宣布不征購富農的土地，但富農們仍然“表現不放心”；中農則覺得自己輪不到買地，因而“態度平淡”；貧苦農民“都很興奮”，認為這下可以翻身了，同時要求地主的地不要全部留在鄉上，否則農民無地可分。

證法3 (構造相似三角形中的“A”型圖法)如圖5，延長OA、B′E，交點為M．由∠DB′M=∠O=90°，可得∠CB′D=∠M．從而sin∠CB′D=sin∠M，即進而

試點的第二階段是定成分，同時確定土地的等級與地價。由于該鄉地主的土地許多在外鄉，一時無法確定土地等級，試點時間又不能太長，于是工作團決定一律以“中地”一年的常產量作為地價。其中水地定價分兩種，自來水地每坰地價為一石二斗米，非自來水地為每坰九斗米。石窯每孔六斗至二石米不等，土窯每孔四斗米，房子每間最高一斗米，至于馬棚、廁所、碾磨等不另作價。

試點的第三階段為征購與承購。在正式征購前成立征購委員會，除鄉政府委員和農會主任外，在全鄉大會上選出地主、農民代表參加征購工作。由于農民不但想買地主的地，甚至還想買富農的地，工作團明確宣布，要保存和發展富農經濟，“不能有平產觀念”；對地主則宣布，全鄉中農平均每人土地三坰，在此基礎上給地主每人多留50%至一倍，并動員他們參加勞動或投資工商業。在征購過程中，根據地主土地的多少，確定留地數量，留哪塊地，留在本村還是外村，最后評定征購窯房。給地主留地，根據《條例草案》的規定，分為六種情況：(1)參加革命，系軍、工屬的地主，每人留地四坰半至六坰；(2)老弱孤寡亦留四坰半至六坰；(3)在國民黨地區的地主每人留地三坰，但在外有威望者多留些；(4)根據地主的家庭人口多少、勞動力情況，酌情再加減；(5)破產得厲害的地主可適當照顧；(6)地主留地包括自種地和雇人耕種地。

該鄉土地征購的結果是：全鄉77戶地主中，被征購者65戶，共征購土地6950坰(其中包括祠堂地和墳地232坰)，征購窯226孔、房子39間。*米脂縣委、政府：《米脂縣河岔區六鄉土地公債試辦總結》(1947年1月14日)，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—1。

綏德縣新店區一鄉賀家石村也進行了土地公債試點。該村屬于新占區一鄉第四行政村，下分九個代表區。該村地主都姓黨，已傳到五代，最盛時(清同治年間)土地曾達9000多坰，到1940年新政權成立前，還有2000多坰。該村的農民則大部分為地主家的佃戶(見表2)。

表2 賀家石村實行土地公債前各階層土地占有情況

說明：“勞動力”為全勞力，兩個半勞力算作一個全勞力；地主土地中包括外村地736坰；“其他”為一戶木匠。

資料來源：邊區政府：《綏德縣新店區賀家石試行土改公債情況》，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—2。

工作團入村后分成三個組，分別召開三個會議，即地主會、鄉村干部會和農會會。地主在會上都保持沉默，不表態，“但從他們當時情形及事后反映來看，都不痛快”，他們認為該獻的地已經獻了，其余的地應給留下，現在又搞征購，有點過分。而鄉村干部們因為多數出身貧苦，工作團說明來意后，“他們非常高興，表示對這一工作信心很高”。至于普通農民，“大家情緒非常高，對常年產量、地價、給地主留多少地、承購土地如何分配，以及窯洞征購等問題，都熱烈地討論，提出了具體的意見”。他們提出，對于沒有勞動力、生活較差的地主，每人可留五坰地，而生活好的地主，最多留三坰地就可以了；買地時應先給抗屬，其次是給沒地的，最后給少地的人，至于二流子，只要收心務正，也可以買些地。

在發動群眾的基礎上，進行農戶調查和定成分。調查的方式分兩種：一為召開群眾座談會；二為挨家挨戶到群眾家里了解情況。調查結束后，召集干部、積極分子、正派老人來校正了解到的群眾材料，地主的材料則專門召開農會干部會進行校正，其目的是搞清楚每家每戶土地的數量與質量。接著再召開農會干部與村民代表聯席會，逐家逐戶評定成分。

定好成分之后進行土地的征購與承購。首先確定中農的土地標準為每人平均兩坰半，主要依據是綏德全縣每人平均占有耕地為兩坰半左右，而且本村的中農中，除失去勞動力的老年人、抗工屬及富裕中農外，最高的每人平均三坰，中等的中農家庭兩坰半左右，最低的為兩坰，所以中農每人平均兩坰半比較合適。關于地價問題，因《條例草案》規定每坰地價最高不能超過兩年的收獲量，最低不能低于一年的收獲量，經農會討論，決定每坰地地價為一年半之常年收獲量(見表3)。*邊區政府：《綏德縣新店區賀家石試行土改公債情況》，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—2。

表3 賀家石村每坰土地的常年產量及地價 (單位：石)

說明：地價以細糧為單位計算。

資料來源：邊區政府：《綏德縣新店區賀家石試行土改公債的情況》，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—2。

從下文的表4和表5可以看出，該村7戶地主除1戶外，其余6戶均有土地被征購，被征購多者達到人均十余坰，少者人均三坰多。征購前地主人均土地11.5坰，征購后人均4.8坰，減少了一半以上。征購前中農以下各階層人均土地0.89坰，征購后人均土地2.4坰。征購前地主土地是中農以下各階層的近13倍，征購后僅為2倍。

表4 賀家石村土地征購后地主留地情況(單位：坰)

資料來源：邊區政府：《綏德縣新店區賀家石試行土改公債的情況》，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—2。

陜甘寧邊區隴東分區在合水縣板橋鄉也進行了土地公債試點。試點從1946年11月27日開始，總共進行了20天。工作隊進鄉后，首先調查了解地主自耕與出租土地情況。隨后“開了一個干部會議，研究了征購的辦法，如地主留地、土地常年產量與地價窯價等以后，由鄉農會長、鄉長、地主商定地價”。試點中，確定的土地常年產量為川臺地每畝一斗，塬地每畝一斗半，山地每畝五升，瓦崗川地每畝一升。地價按常年產量一年半計算。該鄉實際上只征購了第二行政村大地主郭維藩家的土地。郭家有40口人，減租前占地2493畝，減租時退地560畝，此次試點中被征購土地723畝，留下土地500畝，人均留地11.9畝。土地的承購以行政村為單位，該鄉共有三個行政村，郭家佃戶主要在第二行政村，第一、第三兩個行政村基本沒人租種郭家土地。根據《條例草案》“土地之承購以現耕為基礎”的規定，土地只能分配給第二行政村的佃戶與少地農民。第二行政村佃、雇、貧、中農共54戶，310口人，自有地668畝，新承購696.9畝。由于該鄉一般農戶平均每人有地2畝左右，征購得來的土地按佃戶平均每人4畝分配，已有土地超過4畝者不分，不足者補給缺額。*中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《慶陽的土地革命運動》，(內部資料)，1992年，第417—419頁。

表5 賀家石村土地承購情況(單位：坰)

資料來源：邊區政府：《綏德縣新店區賀家石試行土改公債的情況》，陜西省檔案館藏，檔案號2—1576—2。

1946年12月24日至1947年1月9日，中共中央和西北局派康生、陳伯達、胡喬木、馬文瑞等組成土改工作團，到隴東慶陽縣高迎區六鄉(即王家塬)進行土地征購試點。參加試點還有中共隴東地委書記李合邦、分區副專員李培福，中共慶陽縣委書記劉澤西、縣長楊福祥，中共高迎區委書記趙志明及該鄉干部等。該鄉共有1033人，耕地9793畝，有540人無地或少地，17戶地主擁有的土地占全鄉總耕地54%。工作團進鄉后，首先深入群眾宣傳試行土地征購的政策，對全鄉土地情況進行摸底調查；接著培養選擇積極分子，組成征購分配委員會，在此基礎上召開群眾大會，進行訴苦清算斗爭；然后根據地主占地的實際情況，確定征購其超額土地的數量、認購土地的貧雇農戶數和各戶的認購數量，進行土地征購與承購。全鄉共征購土地1900余畝，分給68戶無地及22戶少地的農民，平均每人購地5畝至6畝。地主每人留地至少9畝，仍超過當地中農土地的50%。*參見《馬文瑞傳》，當代中國出版社，2005年，第236頁。

四、土地征購的中止

通過土地公債征購地主土地這種自上而下的方式解決農民土地問題，自然有其優點，最為重要的是“這種辦法全國人不都反對，黃炎培、梁漱溟也贊成，中外記者都贊成，連蔣介石也不反對，因為這是孫中山書上講的”，“但這一辦法也有危險性和缺點，我們是可以不發動群眾也可以辦的，因為買賣關系不發動群眾，是包辦代替，恩賜觀點，不走群眾路線，行政去做，簡單地完成任務，有些同志拿政府公布的條例問地主賣不賣，他說賣，就買了，然后交給干部，這樣做，半點鐘就可以解決成了”。*《康生同志關于土地改革問題的報告材料》(1948年)，山西省檔案館藏，檔案號A—21—3—19。說半點鐘就可以解決土地征購問題，自然有些夸張，但土地征購容易造成干部包辦代替的問題和使群眾產生恩賜的觀點卻是事實，而且地主也常常會賣出壞地、留下好地。基于戰爭將是長期性的考慮，中共中央認為，土地征購這種方式，一方面規定“以現耕為基礎”，往往只有利于原佃戶，而不利于多數農民，另一方面也確實不利于發動與組織農民。因此，到1946年底，隨著國共關系的徹底破裂，中共的土地政策開始有所變化。這時起，考慮更多的不單是如何解決農民土地問題，而是在實現“耕者有其田”的同時更好地組織發動農民開展與地主的斗爭，并且日益傾向于平均分配土地。

這年12月26日，中共隴東地委發出《關于征購土地問題的補充指示》(以下簡稱《補充指示》)，明確指出：在土地征購中必須采取群眾路線，不能“只有干部恩賜、包辦代替及強迫命令行事”。因此，在調查地主土地時，必須發動群眾積極參加；在征購中，“對地主抵賴不賣，爭提地價，多留土地，爭留好地，不廢舊約等行為，必須發動群眾，撕破面皮，進行斗爭，以取得應有果實”。《補充指示》同時認為，土地分配如果僅以現耕為基礎，“不僅只能解決少數人的問題，且不應得地之佃富農，得到土地；甚至多租者多得，少租者少得。故在征購土地中，一般應以鄉為單位，將一切無地少地的貧苦農民，調查清楚，分給一定數量之土地”。《補充指示》還改變了前述《條例草案》中不動富農土地的規定，提出：“凡生活富裕而出租土地較多之大富農，可斟酌征購其出租之若干部分”。*中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《隴東的土地革命運動》，(內部資料)，1992年，第295—296頁。中共隴東地委認為在土地征購中應“撕破面皮，進行斗爭”，表明對于地主的政策重心已經發生變化，由重在團結轉變為重在斗爭。

1947年1月24日，中共中央西北局發出《關于發動群眾徹底解決土地問題的指示》。一方面承認，“這一時期經驗證明，征購形式很好”；但同時又指出：“征購只能在群眾斗爭深入的基礎上去實行，形式是公債征購。內容則是退租算賬，算賬算來的是大部分，征購買出的只是殘余，看來是由上而下的法律辦法，實質卻是由下而上的群眾斗爭。如無深入的群眾斗爭，壓倒地主，則地主不會拿出土地。土地改革的第一個問題是使群眾發動起來，地主屈服下去！所有把征購看成一種恩賜，只由干部包辦代替，或不經過群眾徹底查租算賬斗爭，便簡單去實行征購，都不能達到徹底解決土地問題的目的。”*《中國土地改革史料選編》，第332頁。對于土地的分配，西北局明確提出，不論農民、工人、鄉村貧農或小手工業者、小商人、教員以至巫神等，凡要求土地的都應公平分給。原則是沒地的都可得到土地。最好把算賬斗爭所得土地和獻地、征購地都拿出來平均分配。西北局同時強調，這種平均分配并不去變動中農的土地，故不等于平分一切土地。只有這樣，才能爭取90%的農民贊成并參加到土地改革運動中來。

西北局《關于發動群眾徹底解決土地問題的指示》與1946年12月陜甘寧邊區政府《條例草案》相比，在土地分配政策上發生了很大變化：一是改變了一般地主留給其家中每人平均地數應多于當地中農每人平均地數50%的規定，改為“適當留給土地，使他們有活路”，“地主留地可以比一般中農稍多，但應按當地土地情況和群眾要求以及其本身情況而定。當地人少地多的可多留一點，否則少留，地主本身動產多或有工商業的可少留，否則多留一點”。二是改變了“富農土地不得征購”的規定，提出“對富農，原則是一般的不去變動，而在地少人多的情況下，征購其出租地的一部分，則是可以的。但切忌打擊過重，決不可損及其富農經濟部分，否則，他們跑向地主方面，中農也會恐慌，那就是很冒險的”。*《中國土地改革史料選編》，第332頁。

1947年2月1日，中共中央政治局召開會議，討論通過毛澤東起草的黨內指示《迎接中國革命的新高潮》，其中專門講到土地問題，認為各解放區已有約2/3的地區實現了“耕者有其田”，這是一個偉大勝利，但還有約1/3的地區土地問題沒有解決，必須放手發動群眾。同時，在已實現“耕者有其田”的地區，“還有解決不徹底的缺點存在，主要是因為沒有放手發動群眾，以致沒收和分配土地都不徹底，引起群眾不滿意”*《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1993年，第1215—1216頁。。而在關于這份黨內指示的說明中，毛澤東明確表示，西北局和陜甘寧邊區政府應該繼續解決土地問題。即便是已經分過土地的地方，如果只有少數人參與，則“應該考慮重分”，這樣才能得到多數人的擁護。“要使農民同地主撕破臉，而不是和和氣氣。對地主打了再拉，不打只拉就不好。現在有一批干部實際上站在地主方面，應該對他們進行教育。”*《毛澤東文集》第4卷，第221—222頁。在這里，盡管毛澤東也講到對地主要又打又拉，但他更看重的已是土地改革能不能完成、農民能不能發動起來的問題，而要發動農民，就要讓農民敢于同地主撕破臉皮，敢于同地主進行斗爭。

陜甘寧邊區的土地征購政策隨即發生了實質性變化。2月5日，中共中央西北局發出《關于修正土地征購條例的指示》，認為擬制《條例草案》時，“因對土地改革運動的實際發展了解尚少，有若干不妥之處，其中第十一條，‘土地之承購以現耕為基礎’，實與貧雇農要求的平均分配原則相背，妨礙廣大群眾的發動。第五條‘富農土地不得征購’以及地主留地辦法‘不征購地主自耕土地’等也未盡合乎實際要求，在執行中必須改變”。這一指示尤其強調：“條例只是一種工具，即是以政府法令形式用來支持群眾的正當要求，要善于運用來推動群眾斗爭，而不要束縛群眾斗爭。”“征購是好辦法，但切戒干部包辦，作為政府恩賜，變成簡單的買賣關系。征購必須與群眾訴苦清算斗爭結合起來。”“所謂清算，不只是算土地，而包括勾舊賬銷舊約以及算一件東西算一句話。這樣使最大多數群眾都發動起來，徹底把地主壓服，同時，也使中農得到利益，那(哪)怕得一件舊東西，出一口氣也好，吸收他們進來，保持百分之九十農村人口參加并同情這一運動。”“清算出來的和征購出來的土地應統一平均分配給無地少地的人，口號應是‘大家斗爭大家得利’。”*《中國土地改革史料選編》，第334—335頁。這一指示并未否定土地征購的辦法，但認為征購已成為組織動員農民的“一種工具”、一種手段，因而如有更好的“工具”，既能解決農民土地問題，又能組織發動農民，征購這種方式被放棄，也就成為必然的了。

2月8日，陜甘寧邊區政府公布《征購地主土地修正條例草案》，取消了原《條例草案》第二章第二條第三款“地主自力耕種之土地，不得征購”的規定；將原草案第十一條“土地之承購，應以現耕為基礎，進行合理之調劑。使每人所有土地之數量與質量達到大體的平均”，修改為“征購土地之分配，應按人口分配給無地或少地之貧苦人民，使每人所有之土地數量與質量，達到大體的平均”；取消了原《條例草案》第二十五條“土地上之樹木及果園，屬于佃戶栽種者歸佃戶。屬于地主栽種者歸地主。荒山自生之森林，隨地處理。購地價者，應將不足之部分補給公債”等規定。

同一天，中共中央發出《關于陜甘寧邊區若干地方試辦土地公債經驗的通報》，認為試辦土地公債是解決農民土地問題，最后取消封建土地關系，滿足無地、少地農民土地要求的最好辦法之一，如果與群眾的訴苦清算運動相結合，不但不會減弱群眾運動，反而可以使群眾的清算更加合法，使群眾感覺到有政府的法令保證而更敢于斗爭，使地主感覺到非拿出全部余額土地不可。用清算、獻地等辦法，常常不能把地主余額土地算完、獻完，或獻出壞地、保留好地；如果再加以公債征購的辦法，則地主無法保留多余的土地。《通報》同時強調，征購“要與訴苦清算配合起來，不把它看作一種單純的買賣關系”，并且不是用公債征購的辦法去代替清算、獻地等，而是“增加一個征購的辦法”，“多一個辦法總比少一個辦法要好”。*《中國土地改革史料選編》，第338頁。從這里可以看出，盡管中共中央認為征購是進行土地改革“最好辦法之一”，但必須與訴苦清算相結合；征購是為了群眾“更敢于斗爭”，而不是簡單地進行土地買賣。

1947年3月初，國民黨集結了25萬兵力，對陜北進行重點進攻，并于3月15日占領延安。“戰爭起來對土地改革的執行不能不有影響”，陜甘寧邊區“各地在戰爭起來后都把土地改革停止下來了”，通過土地公債征購地主的方式自然也隨之中斷。*《習仲勛同志在土地會議總結報告提綱》(1947年11月23日)，山西省檔案館藏，檔案號A—21—3—28。

陜甘寧邊區對地主實行土地征購后，中共中央曾考慮將這一辦法推廣到其他解放區。1947年1月10日，劉少奇致電各解放區負責人，征詢關于土地改革幾個問題的意見，其中第一個問題便是“是否由各解放區政府各自頒布法令，發行土地公債”。劉少奇還具體問道：“頒布土地公債法令之時期，是否已到？是否要影響那些土地改革尚未深入的地區及將來新發展地區？因為在這些地區還是要用反奸清算等方式來使地主拿出土地。”*《劉少奇年譜(1898—1968)》下卷，中央文獻出版社，1996年，第62—63頁。

就目前公布的材料看，似乎只有晉冀魯豫解放區就劉少奇提出的問題作了明確回答。2月18日，晉冀魯豫中央局副書記薄一波在其報告中提出：“頒布法令發行土地公債征購土地辦法，在我區似不迫切需要，因我區土地問題是采取直接的，平均分配的辦法解決，誰都認為分配土地是應該的，是大勢所趨，清算就是分配土地(農民認為這是土地還家)，這在地主及農民中間均已認為合法合理。但頒布這樣法令亦無妨害，對解決干部家屬及民主人士等的土地問題有好處，且可給群眾多一層合法斗爭的工具亦有好處。”而晉冀魯豫解放區進行土地改革，主要采取的是清算的辦法，“把地主的土地財產全部搞出來，組織管理委員會，實行平均分配”，隨后還開展“填平補齊”，“對地主追究運動極猛烈，土地、房屋等公開財產全部重新分配，地下所埋藏的現金、衣物、器具等亦全部追出”，以滿足貧雇農的要求，對地主則“先行掃地出門，然后由群眾評議，贈送一些壞地、壞房以示寬大”。*《解放戰爭時期土地改革文件選編》，第51—55頁。

5月1日，劉少奇將薄一波的報告批轉給各解放區，肯定了晉冀魯豫的做法，認為“晉冀魯豫農民群眾的徹底的革命行動，應給我們全黨各級領導機關及領導同志以嚴格的、有益的教育，證明我們許多同志對于群眾運動的顧慮、懼怕，不敢放手，因而在指示和決定上規定一些限制和阻礙群眾行動的辦法是錯誤的”，必須迅速糾正那種落后于群眾，甚至阻礙群眾的“右傾機會主義的錯誤”。批語中同時提出，對于地主，必須根據90%以上農民群眾的意見來處理。對于中小地主及抗日地主、干部家屬地主的照顧，必須出于群眾的自愿。“由領導上規定要留給這些地主多于中農一、兩倍土地的規定是錯誤的，群眾痛恨的惡霸地主必須讓群眾徹底斗爭清算他一切土地財產，然后留給他最后生活。”*《解放戰爭時期土地改革文件選編》，第49頁。這時，中共中央已經撤出延安，劉少奇率中央工委來到晉察冀中央局所在地阜平。根據當時黨內的分工，毛澤東留在陜北指揮全國戰爭，劉少奇領導中央工委“進行各項工作”*《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷，第179頁。，各解放區土地改革也就由劉少奇負責領導與指導。這份批語意味著中共不再采取土地公債征購地主土地、由農民承購來解決農民土地問題的辦法，而是轉向沒收地主土地財產平均分配給農民的辦法。

盡管如此，以上事實證明，《五四指示》發布后，中共試圖通過以土地債券征購地主土地這種有償而不是無償沒收的方式，去滿足一部分無地或少地農民的土地要求，也就是通過和平的方式進行土地改革，而不是在土地改革運動一啟動時，就以激烈的階級斗爭和暴力方式進行土地改革。只是因為內戰的爆發，為了迅速動員廣大農民支持革命戰爭，中共才最終不得不采取沒收地主階級的土地分給農民的政策。