世界銀行貸款項(xiàng)目執(zhí)行管理的分析與研究

肖靖煒 張小劍

摘要： 世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）貸款項(xiàng)目的建設(shè)周期分為：項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目談判、項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)六個(gè)階段。項(xiàng)目執(zhí)行管理是項(xiàng)目管理的一個(gè)重要組成部分，管理的好與壞將直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，項(xiàng)目執(zhí)行管理覆蓋項(xiàng)目整個(gè)執(zhí)行期。本文以世行貸款項(xiàng)目湖北宜巴高速公路為例，重點(diǎn)闡述世行貸款項(xiàng)目執(zhí)行管理與監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)這一套行之有效的制度，可供我國(guó)工程建設(shè)投資管理借鑒。

Abstract： The construction period of the World Bank loan project is divided into six phases： project approval， project preparation， project evaluation， project negotiation， project implementation and supervision， and post-project evaluation. Project execution management is an important part of project management. Good or bad management will directly affect the success or failure of the project. Project execution management covers the entire implementation period of the project. This paper takes the Hubei Yiba Expressway which belongs to World Bank loan project as an example， focuses on the effective management and monitoring evaluation system of the World Bank loan project， which can be used for reference in China's engineering construction investment management.

關(guān)鍵詞： 中國(guó)項(xiàng)目；世界銀行貸款；高速公路；項(xiàng)目完工；后評(píng)價(jià)

Key words： China project；World Bank loan；expressway；project completion；post-evaluation

中圖分類號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）17-0057-02

0 引言

世界銀行成立于1944年，截止目前有189個(gè)成員國(guó)，員工來(lái)自170多個(gè)國(guó)家，在130多個(gè)地方設(shè)有辦事處。世界銀行集團(tuán)是一個(gè)獨(dú)特的全球性合作伙伴，所屬五家機(jī)構(gòu)共同致力于尋求在發(fā)展中國(guó)家減少貧困和建立共享繁榮的可持續(xù)之道。世界銀行總結(jié)半個(gè)多世紀(jì)的項(xiàng)目貸款管理經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、有效、透明、的采購(gòu)政策，在工程、貨物、咨詢服務(wù)的采購(gòu)方面制訂出一套成熟和完善的行為規(guī)范。

2015年，筆者全過(guò)程負(fù)責(zé)編寫(xiě)世行貸款項(xiàng)目湖北省宜昌至巴東高速公路（以下簡(jiǎn)稱“宜巴高速”）項(xiàng)目完工報(bào)告及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。宜巴高速全長(zhǎng)173.6km，項(xiàng)目總投資151.4億元，世行貸款額為1.5億美元（2008年折合人民幣10.5億元，占項(xiàng)目總投資的6.9%），剩余資金由國(guó)家資本金與國(guó)內(nèi)銀行貸款共同解決，宜巴高速地質(zhì)條件差，技術(shù)難點(diǎn)多，地域特色明，環(huán)保要求嚴(yán)，建設(shè)難度大，管理要求高。因此，根據(jù)筆者親身的工作實(shí)踐，歸納和總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，本文主要介紹世行貸款項(xiàng)目執(zhí)行管理與監(jiān)測(cè)的特點(diǎn)。

1 世行項(xiàng)目執(zhí)行的主要內(nèi)容

世行項(xiàng)目執(zhí)行的具體內(nèi)容，涉及項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)、聘請(qǐng)咨詢服務(wù)、出國(guó)考察與培訓(xùn)、貸款資金支付、配套資金的提供、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)建設(shè)等諸多方面。對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的管理也就是對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、持續(xù)地監(jiān)督、檢查，以確保項(xiàng)目各部門(mén)內(nèi)容按計(jì)劃順利執(zhí)行。

1.1 項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)

宜巴高速項(xiàng)目的建設(shè)，主要是土建工程的施工招標(biāo)及所需營(yíng)運(yùn)設(shè)備和建設(shè)材料的采購(gòu)和安裝使用。世行規(guī)定，宜巴高速建設(shè)中的設(shè)備采購(gòu)、土建施工招標(biāo)一般都需要采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或世行同意的其它招標(biāo)采購(gòu)方式來(lái)進(jìn)行。

1.2 貸款資金的支付與配套資金的提供

宜巴高速的執(zhí)行進(jìn)度，最終反應(yīng)出來(lái)的數(shù)據(jù)是貸款資金支付的多少以及配套資金使用的多少。貸款資金支付速度的快慢，取決于上述招標(biāo)采購(gòu)工作的進(jìn)展速度。招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)展快，支付速度自然也就快了。宜巴高速貸款資金的支付，還存在著一個(gè)支付是否合格的問(wèn)題，即用貸款資金支付的所有費(fèi)用開(kāi)支必須是符合世行貸款協(xié)定規(guī)定的開(kāi)支，不屬規(guī)定內(nèi)容的貸款支付就屬于不合格支付。同時(shí)，由于世行只提供宜巴高速建設(shè)資金的一部分，因此，建設(shè)單位配套資金的及時(shí)、足額到位也是宜巴高速能否正常實(shí)施的一大制約因素。在此問(wèn)題上，一要確保配套資金落實(shí)，二要保證支出合理，三要及時(shí)向世行報(bào)賬回補(bǔ)。

1.3 技術(shù)援助與培訓(xùn)計(jì)劃的執(zhí)行

宜巴高速有一個(gè)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容相配合的技術(shù)援助（包括聘請(qǐng)咨詢專家與考察培訓(xùn)等）和人員培訓(xùn)計(jì)劃。這種軟件內(nèi)容的設(shè)置，是為了宜巴高速實(shí)施順利以及項(xiàng)目管理水平的提高，直接關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施及效益的體現(xiàn)，盡管這部分內(nèi)容所占比例不大，但至關(guān)重要。

宜巴高速執(zhí)行的各項(xiàng)目?jī)?nèi)容及其具體操作必須符合世行評(píng)估報(bào)告、可研報(bào)告的內(nèi)容及世行貸款法律文件和有關(guān)文件的規(guī)定，在項(xiàng)目執(zhí)行開(kāi)始之前，制定詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃和時(shí)間安排，保證計(jì)劃和時(shí)間安排切實(shí)可行。除了上述要求外，世行在宜巴高速談判階段要求省級(jí)的交通主管部門(mén)建立有效的項(xiàng)目執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，并且在貸款文件中明確為法律義務(wù)。

2 世行項(xiàng)目執(zhí)行管理的內(nèi)容與要求

對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的管理，世行貸款的法律協(xié)定和執(zhí)行計(jì)劃中明確要求世行和建設(shè)單位雙方都有責(zé)任。下面分別介紹世行和建設(shè)單位對(duì)宜巴高速執(zhí)行的管理。

2.1 世行對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的管理

世行對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的管理一向很重視。對(duì)世行主管項(xiàng)目的官員來(lái)講，在項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，如何管理好項(xiàng)目，使項(xiàng)目圓滿地完成并實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，是非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。為此，世行方面對(duì)宜巴高速做了以下工作：

2.1.1 加強(qiáng)宜巴高速前期準(zhǔn)備的質(zhì)量

這包括改進(jìn)世行對(duì)湖北省鄂西貧困山區(qū)的援助戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)宜巴高速的經(jīng)濟(jì)分析，更好地吸收湖北省已完工的京珠湖北北段和南段、孝襄、十漫高速公路項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，根據(jù)湖北省的政策情況和實(shí)際執(zhí)行能力合理地設(shè)計(jì)項(xiàng)目等。

2.1.2 加強(qiáng)對(duì)宜巴高速執(zhí)行的監(jiān)督檢查

項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督檢查是世行項(xiàng)目管理的最重要的內(nèi)容之一，其目的就是確保項(xiàng)目的執(zhí)行符合既定的目標(biāo)和貸款協(xié)定以及項(xiàng)目協(xié)定的要求，及時(shí)采取措施對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行任何必要的調(diào)整，獲取寶貴的項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以及為將來(lái)起草項(xiàng)目竣工報(bào)告作準(zhǔn)備。為此，世行在宜巴高速準(zhǔn)備期間，與建設(shè)單位商定項(xiàng)目監(jiān)督檢查計(jì)劃，通過(guò)審查建設(shè)單位定期提交的項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告；一年二次定期派世行項(xiàng)目官員對(duì)宜巴高速進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與訪問(wèn)，寫(xiě)備忘錄報(bào)送世行管理層和建設(shè)單位；開(kāi)展部門(mén)和國(guó)家項(xiàng)目大檢查；以及世行高級(jí)官員的訪問(wèn)。

2.1.3 進(jìn)行宜巴高速的中期調(diào)整

項(xiàng)目中期調(diào)整是在項(xiàng)目執(zhí)行到中期階段，世行和建設(shè)單位為保證項(xiàng)目目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行中期審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整。中期審查為世行和建設(shè)單位雙方檢查項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理，項(xiàng)目執(zhí)行是否令人滿意提供了重要機(jī)會(huì)，成為世行和建設(shè)單位為改進(jìn)和加強(qiáng)項(xiàng)目管理而采取的一項(xiàng)重要措施。為進(jìn)行中期調(diào)整，世行配合對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的檢查，派團(tuán)與建設(shè)單位商談?wù){(diào)整問(wèn)題。在世行團(tuán)到來(lái)之前，建設(shè)單位做好調(diào)整方案的，供世行團(tuán)審查，在世行團(tuán)訪問(wèn)結(jié)束后，雙方達(dá)成初步調(diào)整方案。隨后，建設(shè)單位根據(jù)初步方案，向世行正式提出中期審查報(bào)告和相應(yīng)的調(diào)整申請(qǐng)。世行在收到建設(shè)單位的中期審查報(bào)告和相應(yīng)的調(diào)整申請(qǐng)后，按照調(diào)整幅度的大小和內(nèi)部審批程序進(jìn)行審查，最終通知建設(shè)單位是否批準(zhǔn)調(diào)整方案。根據(jù)世行PAD文件，針對(duì)宜巴高速公路建設(shè)實(shí)際情況，世行原定的目標(biāo)和中期調(diào)整如表1所示。

2.1.4 發(fā)揮代表處的作用

世行將宜巴高速執(zhí)行管理的責(zé)任，特別是項(xiàng)目檢查的責(zé)任更多地交給派駐借款國(guó)的代表處-湖北省交通運(yùn)輸廳世界銀行貸款項(xiàng)目辦公室。通過(guò)讓代表處人員承但項(xiàng)目檢查、審查支付申請(qǐng)和采購(gòu)文件等任務(wù)，世行既可加大對(duì)項(xiàng)目管理的力度，又簡(jiǎn)化了手續(xù)，加快了項(xiàng)目的執(zhí)行。

2.1.5 發(fā)揮業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)局和質(zhì)量監(jiān)控部門(mén)的作用

世行內(nèi)部的業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)局和質(zhì)量監(jiān)控部門(mén)，可直接檢查世行項(xiàng)目管理的質(zhì)量，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行管理發(fā)揮著重要作用，也是世行項(xiàng)目管理的重要組成部分。

2.2 建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的管理

相對(duì)于世行而言，建設(shè)單位不僅要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的執(zhí)行，還要直接承擔(dān)項(xiàng)目執(zhí)行方方面面的管理工作。為使項(xiàng)目順利實(shí)施，盡早發(fā)揮效益和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，建設(shè)單位應(yīng)做好以下工作：

①促使項(xiàng)目盡早啟動(dòng)；

②按照項(xiàng)目確定的執(zhí)行計(jì)劃和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、檢查，這包括對(duì)世行貸款資金的使用、配套資金的提供與使用、招標(biāo)采購(gòu)與技援活動(dòng)的執(zhí)行、項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況的跟蹤、檢查，記錄、收集并保存完整的項(xiàng)目執(zhí)行及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和資料。同時(shí)，接受世行對(duì)項(xiàng)目的檢查，按時(shí)向世行提交項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告和執(zhí)行計(jì)劃；在世行派團(tuán)來(lái)訪時(shí)，認(rèn)真匯報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行情況，聽(tīng)取世行的建議，提出解決問(wèn)題的方案；提出項(xiàng)目再調(diào)整和中期調(diào)整方案。

③運(yùn)營(yíng)階段，準(zhǔn)備今后運(yùn)營(yíng)計(jì)劃并提交給世行，同世行一起，解決和處理項(xiàng)目執(zhí)行中遺留的問(wèn)題，在項(xiàng)目完工后，要繼續(xù)配合世行，繼續(xù)對(duì)有關(guān)特定內(nèi)容進(jìn)行跟蹤檢查。

3 結(jié)束語(yǔ)

與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目不同，世行貸款項(xiàng)目的執(zhí)行并不僅僅是完成投資規(guī)模、將項(xiàng)目建成而已。在宜巴高速公路實(shí)施階段，業(yè)主單位的工作也是非常繁重的，除了滿足國(guó)內(nèi)的要求之外，還必須滿足世行對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的種種要求。但是，世行在宜巴高速公路的建設(shè)中起到了至關(guān)重要的作用，對(duì)項(xiàng)目周期、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目竣工采取全過(guò)程監(jiān)測(cè)，保證宜巴高速公路建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度，確保項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮項(xiàng)目最大效益，使宜巴高速公路在實(shí)施階段表現(xiàn)出極高的履約率和滿意度，為國(guó)內(nèi)的工程建設(shè)投資管理，提供了可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

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