新型城鎮(zhèn)化下的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目研究

方平

摘 要 PPP是一種全新的項目合作模式，它可以有效解決地方政府財力不足、融資困難等難題，本文圍繞新型城鎮(zhèn)化道路背景，概述了PPP含義、現(xiàn)狀、主要內(nèi)容等，并以PPP項目實例為引，簡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級PPP模式應(yīng)用實踐，并探討了PPP的局限性及實施要點，使之更好地為城鎮(zhèn)化服務(wù)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成績，無論從城鎮(zhèn)規(guī)模上，還是配套上都有了很大增長。資料顯示，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2017年的58.5%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1978年的343元增長到2017年的3.6萬元，商品供應(yīng)極大豐富，文化生活多姿多彩，人民生活水平突飛猛進，城鎮(zhèn)化取得了不菲的成績。

目前，城鎮(zhèn)財政收支情況卻不容樂觀，財政收入增速乏力，滯后于財政支出增速；地方政府事權(quán)、財權(quán)不平衡；逐年增加的社保支出、民生支出、環(huán)保整治支出，這一系列原因都導(dǎo)致政府財力不足，很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。長期以來，基建項目資金主要來源于土地拍賣和債務(wù)資金。PPP作為一種先進的項目合作模式，具備效率高、期限長、利率低等特點，它可以很好地平衡項目資金供需矛盾。

一、PPP的含義、主要內(nèi)容及現(xiàn)狀

PPP，即政府和社會資本合作模式，是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施中的項目運作模式，它鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府深入開展合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前，國家發(fā)改委和財政部相繼加大推廣PPP模式的力度，出臺了很多PPP規(guī)范性文件，并上線了PPP中心網(wǎng)站。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年4月底，全國在冊較規(guī)范的PPP項目共7263個，涉及總投資11.23萬億元。PPP項目一般由政府發(fā)起為主，涉及的主體主要包括政府、投融資平臺和社會方。按項目運作方式的不同，可分為委托運營、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT等，模式選擇應(yīng)綜合考慮項目特點、投資收益率、期滿處置等因素。目前常見的主要是BOT，如高速公路、管道水務(wù)、環(huán)境保護等基礎(chǔ)設(shè)施；另外一些民辦非企業(yè)性創(chuàng)新型項目，如健康研發(fā)中心，可采用BOO模式等。

二、PPP模式的“兩個評價”

在前期工作中，是否適用PPP模式這一問題尤為關(guān)鍵，并不是所有公共基礎(chǔ)設(shè)施項目都適用PPP模式，應(yīng)針對項目不同特點展開積極充分的論證，選擇合理的運作方式。目前，論證工作應(yīng)委托有PPP評價資質(zhì)的中介機構(gòu)開展，主要內(nèi)容為物有所值和財政承受能力兩個指標。物有所值評價需從定性和定量兩個角度出發(fā)，定性評價主要測算是否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等；定量評價主要測算PPP全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與成本之間的比較，計算項目的物有所值量。財政承受能力測評重點在于預(yù)計項目存續(xù)期間內(nèi)財政收入情況，預(yù)測能否及時足額還款。這兩個評價非常重要，是衡量是否實行PPP模式的關(guān)鍵指標，可以為實施PPP項目提供預(yù)測依據(jù)。

三、PPP在推行新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)用

某鎮(zhèn)是寧波市重點開發(fā)建設(shè)的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，2017年財政總收入超過17億元。近年來，該鎮(zhèn)積極布局規(guī)劃了新城中心區(qū)，經(jīng)測算，新城中心建設(shè)配套資金需10億多元。而傳統(tǒng)的銀行貸款金額較小、期限較短、渠道單一、受金融市場影響較大，無法長期穩(wěn)定提供資金。自2014年以來，該鎮(zhèn)積極對接PPP項目，通過一年多的項目調(diào)研、洽談和招投標，最終項目落地。該項目主要分市政設(shè)施項目、公共服務(wù)項目、城鎮(zhèn)提升項目、水利項目四大塊，涉及總投資10億多元。此后，政府及其投融資平臺與社會方簽訂三方PPP協(xié)議，約定日后雙方責(zé)任及退出機制，并成立合資公司，具體負責(zé)項目的建設(shè)運營維護。根據(jù)協(xié)議約定，政府方主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)行政部門事務(wù)，包括立項、征地等；社會資本方統(tǒng)籌項目具體事務(wù)，包括融資、投資、建設(shè)、運營維護等。

四、PPP的局限性及實施要點

當然，PPP模式也有一定的局限性，適用條件較高，并不是所有項目都適合采用這種社會化合作融資方式。另外，PPP模式還存在雙方信息不對稱的問題，社會方獨立開展項目建設(shè)運營維護等，對政府方來說，這產(chǎn)生了成本信息黑洞，議價能力有了一定程度的削減。

在PPP項目推進過程中，尤其應(yīng)關(guān)注以下三個方面：第一，在雙方合作層面，應(yīng)尊重契約精神，正確處理兩者之間的關(guān)系尤為重要，是決定PPP項目成敗的關(guān)鍵因素。第二，在執(zhí)行層面，政府應(yīng)加快推進PPP項目，壓縮項目準備時間，節(jié)約利息成本，社會方才有更好的商業(yè)邏輯，為雙方友好合作創(chuàng)造更優(yōu)良的基礎(chǔ)。另外，政府方可以培養(yǎng)一批具備PPP實務(wù)經(jīng)驗的人才和專家；社會方應(yīng)發(fā)揮市場的優(yōu)勢，在保證建設(shè)質(zhì)量的前提下不斷提高建設(shè)效率，降本增效。第三，在監(jiān)督管理方面，成立本級PPP監(jiān)管中心解決信息不對稱問題，考核社會方工作績效并委托第三方事務(wù)所對工程項目進行審計。此外，還可以運用同行評價、信息公開、公眾參與等多種方式逐步解決信息不對稱問題，使之更規(guī)范、更公開、更公正。

（作者單位為寧波市慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)人民政府）

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