淺析陜西省天然林保護工程生態(tài)修復的成功模式、經(jīng)驗與建議

張琛

摘 要：陜西是我國中部生態(tài)屏障的重要組成部分，生態(tài)區(qū)位十分重要，一直是國家實施天然林保護工程（以下簡稱“天保工程”）的重點省份之一。文章以陜西天保工程20年的建設(shè)情況為基礎(chǔ)，將該工程生態(tài)修復的成功模式、經(jīng)驗及建議進行分析。

關(guān)鍵詞：陜西省；天然林；保護工程；生態(tài)修復

一、生態(tài)修復的成功模式與經(jīng)驗

1.連續(xù)實施全面、嚴格的天然林商品性停采

為確保資源危機的全省天然林得到迅速、有效、穩(wěn)定恢復，陜西從1998年11月起，在位于秦嶺主脈區(qū)域的五個省屬森工采育企業(yè)，就全面停止了天然林采伐。2000年天保工程正式實施至今，實施范圍基本覆蓋了全省版圖，119個縣（局）級實施單位全面、連續(xù)實施了嚴格的天然林商品性停采措施，全省森林資源和森林生態(tài)系統(tǒng)全面、系統(tǒng)恢復和發(fā)展由此翻開了新的一頁。

2.建立明確的責任與制度管理體系

一是成立工程管理機構(gòu)。省、市、縣（局）各級通過建立領(lǐng)導小組，研究重大問題，把工程建設(shè)目標、任務、責任和資金落到了實處。二是從工程實施之初，省政府與各市政府、省林業(yè)廳與各市林業(yè)局就層層簽訂目標管理責任狀，實施“雙線目標管理責任制”，明確主要領(lǐng)導是天保工程主要責任人，分管領(lǐng)導是工程實施具體責任人，建立了完善的“四到市”、“四到縣”管理體系。三是全面加強規(guī)章制度建設(shè)。全省各級共出臺天保工程管理、森林管護、資金管理、會計核算、核查驗收以及績效考核等規(guī)定和辦法738個，技術(shù)規(guī)定322個。四是按國家林業(yè)局印發(fā)的《天然林資源保護工程四到省考核辦法》等建設(shè)與驗收有關(guān)要求，出臺了《省林業(yè)廳等四部門關(guān)于實施天保工程“四到省”考核辦法意見》，制定全省《天然林資源保護工程核查驗收辦法》等，充分用好工程復查、核查與通報制度，全面開展縣（局）級自查、省級復查和國家級核查配合工作，連續(xù)、規(guī)范檢查森林管護、公益林建設(shè)、職工五險、限額采伐執(zhí)行、生態(tài)效益補償、工程管理能力等十多項工程任務。

3.建設(shè)并發(fā)揮好國有與集體林全覆蓋的管護實施體系

一是國有林區(qū)實施林場、工區(qū)、護林站（點）三級管護組織。針對林區(qū)不同特點，建立規(guī)范化、有快速反應能力專業(yè)護林隊伍。二是集體林區(qū)實施縣、鄉(xiāng)、村、組四級管護組織，在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管護權(quán)不變的前提下，做到管護區(qū)域、管護標志、管護人員、管護辦法、管護報酬五落實。三是實行管護量化考核。科學確定巡山路線，明確護林員月巡山不少于20天，推廣天保管理云平臺與智能終端實時信息傳送與記錄。通過這些措施，全省建立了“橫向到邊、縱向到點”，點、線、面相結(jié)合的森林資源管護網(wǎng)絡(luò)體系，使天保管護不留死角、全覆蓋。

4.持續(xù)抓工程規(guī)范化建設(shè)與管理

為抓好公益林建設(shè)，按國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局《天然林資源保護工程二期中央預算內(nèi)投資專項管理辦法（試行）》等規(guī)定，一是堅持抓建設(shè)設(shè)計、施工與驗收，嚴把造林作業(yè)設(shè)計關(guān)，確保造林作業(yè)科學化、規(guī)范化；二是要求各單位嚴格按針葉樹種用容器苗，闊葉樹種用一級苗，作業(yè)地塊集中連片與其他工程項目不重疊等原則，每年培訓工程管理技術(shù)人員，擴大應用秸稈、覆膜、蘸槳及生根粉等技術(shù)，確保工程規(guī)范實施，提高質(zhì)量。三是不斷探索工程建設(shè)新模式。如寶雞市麟游縣采用國社合作開展造林，使該縣林地凈增24萬畝，活立木蓄積增加49萬立方米，森林覆蓋率由2000年底的29.34%上升到2017年的30.79%。

5.全面推動天保信息化升級與工程效益監(jiān)測

天保二期以來，按國家林業(yè)局天保辦安排部署，全省及時安排天保工程信息化及森林生態(tài)效益監(jiān)測工作。一是印發(fā)省林業(yè)廳《關(guān)于做好天保工程管理信息系統(tǒng)建設(shè)和生態(tài)效益監(jiān)測工作的通知》，連續(xù)組織較大規(guī)模工程管理和信息化觀摩培訓，引導各市及縣（局）級實施單位全面、主動開展天保綜合業(yè)務管理各子系統(tǒng)建設(shè)，按要求時限報送工程建設(shè)信息。二是大力宣傳示范省寧東林業(yè)局、漢西林業(yè)局、延安橋北林業(yè)局等單位自主研發(fā)或吸收引進的地理信息系統(tǒng)、電子檔案系統(tǒng)與智能林云系統(tǒng)等，帶動用網(wǎng)絡(luò)信息化促管護森林手段升級，其中，安康市嵐皋縣自主研發(fā)的天保工程APP管理云平臺，2017年在安康全市10個縣區(qū)得到全面推廣與應用。延安市橋北林業(yè)局建設(shè)的現(xiàn)代化森林管護體系，融“大面積視頻監(jiān)控、重點區(qū)域無人機巡護，事發(fā)地段稽查隊快速處置，日常工作派遣到人”于一體，投資少，效率高，易掌握，應急處理快，對破壞森林資源的違法行為形成強大震懾力、在全國領(lǐng)先，可復制、可大面積推廣應用，在天然林保護制度探討完善方面有重要的參考意義。該局“智慧林業(yè)建設(shè)”，在2017年11月被國家林業(yè)局信息辦入選“中國智慧林業(yè)最佳實踐案例50強”。

二、有關(guān)建議

1.在全面完善天然林保護制度中，提高補償標準、擴大補償范圍

按習總書記“爭取把所有天然林都保護起來”等指示精神和十九大有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)安排部署，規(guī)劃研究國家天然林保護頂層設(shè)計及對應的各項政策。陜西全省天保工程區(qū)森林及林地林木資源，不論是國家還是地方級，國有還是集體所有，公益林還是商品林，天然還是人工林，均以發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持、凈化空氣、固碳釋氧、提供優(yōu)美休憩環(huán)境等生態(tài)功能為主，應加大集體所有公益林管護和生態(tài)效益補償力度，提高標準，如統(tǒng)一提高到15元/畝，擴大范圍，將原來沒有納入補償范圍的全部納入，促使標準趨于一致，資金補貼予以全覆蓋。

2.出臺較為剛性的天保機構(gòu)設(shè)置政策

鑒于目前尚缺乏人員機構(gòu)剛性較大制度性規(guī)定，因機構(gòu)、人員不穩(wěn)，導致人心不穩(wěn)，連續(xù)學習掌握政策動力減弱，建設(shè)與管理突發(fā)問題較多，提質(zhì)增效失去人力支撐，正常建設(shè)與管理面臨挑戰(zhàn)。因此，采取措施，下功夫穩(wěn)定機構(gòu)、穩(wěn)定人員，十分迫切。按國家林業(yè)局等四部委有關(guān)通知和“四到省”考核要求，可以通過組織天保機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀檢查等方式，摸清情況，出臺較為剛性的政策要求，穩(wěn)定機構(gòu)，穩(wěn)定人員，減少有多年工作經(jīng)驗的領(lǐng)導和骨干調(diào)整流失。其次，增加各實施單位專業(yè)人才選聘與使用政策靈活性，讓更多專業(yè)人員愿意來、能留住，逐步提升管護專業(yè)化、年輕化、知識化程度，適應現(xiàn)代林業(yè)科學發(fā)展需求，確保工程實施有對應人力支撐，在深化改革中，從根本上完善、保護和鞏固機構(gòu)人員，改變目前有些地方機構(gòu)撤并、弱化軟化、管理退化等現(xiàn)象。

3.按新目標、新任務、新條件鼓勵引導各地務實攻克工程建設(shè)技術(shù)瓶頸

出臺鼓勵、扶持政策，引導扶持天保工程現(xiàn)有機構(gòu)、人才和社會力量，同專業(yè)院所專家技術(shù)人員一起共同努力，開展積極務實調(diào)查研究，提出以自然恢復為主，長期開展保護培育，符合美麗中國建設(shè)和生產(chǎn)提供人民美好生活健康生態(tài)產(chǎn)品目標任務要求，可事半功倍解決目前工程建設(shè)與管理問題的生產(chǎn)上切實可行的建設(shè)理念、技術(shù)規(guī)程，減少基礎(chǔ)障礙，擴大技術(shù)儲備，支撐工程管理。