關于推進昆明預算制度管理改革的思考

摘 要：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財稅體制改革是全面深化改革的著眼點和突破口。本文立足于昆明市推進預算制度管理改革實況，總結歸納預算制度管理改革的做法和成效，分析當前改革過程中遇到的瓶頸和難點，提出深化全口徑預算管理等深化改革的工作思路。

關鍵詞：財稅體制改革；預算管理制度；全口徑預算；零基預算；專項資金

一、昆明市預算管理制度改革的主要做法

（一）強化源頭管理，提高預算編制的完整性

一是推進全口徑預算編制管理。2015年，正式編制一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算“四本預算”，政府所有收支全部納入預算管理，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”。二是加大一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算的統籌力度，增強政府調控能力。三是推動中期財政規劃管理，編制三年滾動預算，年度規劃實施總額控制，新增以及調整項目支出金額原則不得超過規劃總額的30%；四是編制中央和省補助預算，提前對上級補助進行預測，納入年度預算編制；五是建立跨年度預算平衡機制，設立預算穩定調節基金，2016年首次動用調節基金用于彌補預算執行收支缺口，確保收支平衡。

（二）強化預算編審，提高預算編制科學性

一是轉變預算審核重點，以財政支出政策為重點，實行單位審核、中介評審和預算編審領導小組復審機制，近三年市本級累計審減預算203.26億元，占累計申報數的28%；二是優化支出結構。連續兩年一般性支出壓縮10%，市本級部門一般性支出從2014年13.93億元下降到2017年12.11億元，年均下降3.3%；連續兩年專項支出壓縮30%，集中保障和改善民生。2017年全市財政民生支出583.5億元，占一般公共預算支出的75%，比上年提高了2.6個百分點。三是深化轉移支付改革。遵循“增一般、減專項、促監管、提績效”，市對下一般性轉移支付占比已從2014年的36.1%提高到2016年的44.3%；歸并同類專項資金，由原來53項整合為23項。四是加強存量資金管理。結轉超過2年仍未使用完畢的資金，由財政收回統籌，近年收回統籌使用34.14億元。

（三）硬化預算約束，增強預算執行的嚴肅性

一是嚴格執行市人代會審查批準的預算；規范預算執行管理，對于執行中新增支出都要從部門歷年結余和當年預算中調劑解決；二是深化國庫支付管理。2013-2016年市本級直接支付年均增長10%，公務卡決算年均增長13%。三是加強政府采購管理，2013-2016年政府采購資金109.27億元，資金年均節約率11.6%。

（四）強化監督審計，提高財政資金運行規范性

一是加強監督檢查。對全市共計2729家行政事業單位進行資產清查；對全市781個黨政機關、1311個事業單位、88個人民團體、130戶國有企業“小金庫”治理開展檢查。對全市173家行政事業單位和31家國有企業大額資金使用決策制度進行重點抽查。二是強化預算審計。2015年-2017年，對市本級財政及31個部門預算執行及其他財務收支進行了審計；三是完善預決算信息公開。在市財政局門戶網站上開設信息公開平臺，按統一口徑、時間、格式、方式“四統一”要求，市級政府預算和99家一級預算單位部門預算、“三公”經費在平臺上集中公開。

（五）加強績效管理，提高財政運行和資金使用有效性

一是注重制度建設。強化頂層設計，先后出臺了《關于全面推進預算績效管理的實施意見》等基礎性制度；完善操作辦法。先后出臺了《昆明市預算績效管理暫行辦法》等具體操作制度10多個。二是完善管理體系。全市預算績效管理工作實現了“一個明確”、“兩個覆蓋”、“三個轉變”，即明確各部門是預算績效管理的責任主體；在管理對象上，覆蓋了所有預算部門和使用政府性資金的市屬國有企業，在評價對上上，覆蓋了全部各類政府性資金；績效管理由單一的事后評價向事前評估、事中監控、事后評價的全過程預算績效管理轉變，由單純的項目支出績效管理拓展到部門整體支出績效和政策、制度績效管理轉變，由單獨的財政資金績效評價向縣級財政管理綜合績效評價轉變。

三是注重實際運用。2017年，對30個市級部門整體支出和55項市本級專項資金開展重點評價，對164個項目85.9億專項資金實施重點監控，首次對75個市級部門、縣（市）區和開發（度假）區預算績效管理開展了目標考核；強化績效評價結果應用，對于績效評價結果為“中”的項目，扣減下一年度同類項目資金預算10%。

二、預算制度管理改革面臨的難點

（一）預算工作站位還存在差距。有的部門仍然存在“基數加增長”的慣性思維，部分項目支出存在固化現象，專項資金整合流于形式。

（二）規劃引領作用沒有充分發揮。雖然制定了中期財政規劃，但僅僅是數字和項目羅列；有的部門臨時議事多、宏觀謀劃少，沒有真正發揮規劃對年度預算的引領作用。

（三）預算編制細化程度不夠。大部份單位預算編制范圍僅限于市本級安排部分，未將上級補助足額納入；項目預算編制比較粗放，支出內容不清晰。

（四）預算執行嚴肅性不夠。仍有部門頻繁反映零星追加事項，影響預算執行的嚴肅性和約束力。

（五）項目管理精準度不夠。項目管理精準度不夠、適用性不強、有效性不足問題較突出，不同程度存在預算編制與執行“兩張皮”和資金閑置問題。

（六）轉移支付制度改革推進落實不力。因素法分配作用未真正發揮，“重分配、輕管理”觀念依然存在，資金使用不規范、資金效益不高等現象仍然存在。

（七）預算績效管理有待加強。部門績效意識不強、目標編制不實、自評流于形式等問題比較突出，績效目標編制、審核流程不規范，績效目標結果應用機制不完善。

三、改進預算管理制度的措施建議

（一）深化全口徑預算管理改革

一是加強三本預算統籌銜接。增強政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算之間的銜接，加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度，將市本級國有資本經營預算調入一般預算的比例達到30%。

二是加強非稅收入管理。規范收入預算編制，特別是事業單位的國有資產出租、出借收入要全部納入預算管理；編實編牢支出預算，以項目方式細化編制成本性支出預算；加強統籌使用，優先用于保障和改善民生。

（二）深化零基預算改革

一是嚴格審核把關。對部門原有各項開支重新進行核實細化，結合“吃空餉”專項整治情況對基本支出基礎信息進行全面清理，根據最新數據測算編制部門人員支出和公用經費，確保信息的及時性、準確性和完整性。

二是改革項目支出管理模式。建立財政資金“能進能退”的決策機制，以項目上年執行績效為標準，重新評估其必要性和可行性，重新細化支出數額，對于到期項目和政策目標已完成的項目，一律不再安排；認真落實輕重緩急原則，市委市政府近三年確定重點事項排序要靠前。

三是明晰公共財政保障范圍。調整優化支出結構，優先保障“三?！必熑温鋵?，重點保障教育、衛生、社會保障、科技、扶貧攻堅等重點支出以外，都要立足市場解決。

四是認真貫徹中央工作要求。不折不扣落實好中央關于清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項的精神，徹底打破部分項目支出只增不減的分配格局。

（三）深化專項資金管理改革

一是要加大清理整合力度。進一步擴大清理范圍，堅決取消“小、散、亂”，全面整合投向相近、政策目標相似的專項資金，切實解決財政資金“碎片化”問題。

二是嚴格執行到期政策清理退出機制。凡屬于政策到期的專項資金，清理后一律退出，對確有必要重新設立的嚴格按程序辦理，對不屬于部門職責或市級財政事權范圍的以及市場能有效發揮作用的領域，不得安排項目支出。

三是加大存量資金盤活力度。對年末存量資金規模較大的部門，下年將減少預算資金安排；對上年預算安排又結轉下一年度仍未使用完畢的資金，一律收回預算統籌；對于執行進度較慢的部門項目預算，實行“限期留用、到期收回”的考核機制，對收回來的存量資金將及時撥付使用，避免二次沉淀。

四是改革完善資金分配制度。積極推行和完善資金分配辦法“因素法分配”或“競爭性分配”，將任務完成情況、績效考核結果作為資金分配的重要因素。

五是加強項目儲備建設。改變以往在編制環節集中立項的做法，將立項納入日常管理；嚴格項目入口關，提前做好項目論證、前期準備等工作，確保預算批復后能夠及時撥付。

六是提高一般性轉移支付比重。降低專項轉移支付比重，將更多的財政資金分配權交給基層，切實做到簡政放權。

（四）深化預算績效管理改革

一是強化績效主體責任。進一步壓實市級主管部門的主體責任，切實將“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理理念貫穿到財政管理的各個環節，將預算績效管理與預算執行、決算以及預算審查有機融合。

二是強化績效目標管理。將績效目標作為項目入庫的前置條件，凡是沒有設定績效目標或績效目標設定不符要求的項目一律不得進入項目庫，也不得安排預算。

三是推行項目負責人制度。改變績效目標管理由財務人員代辦的方式，明確項目責任單位和項目負責人主體責任。

四是強化績效目標應用。建立專項資金退出機制，對績效目標已實現、資金整體使用效益不高、績效不明顯等情況，對專項資金進行調整或撤銷。同時，完善責任追究機制，對因故意或過失導致預算績效管理未達到要求的實施問責。

（五）深化預算公開制度改革

一是強化責任落實。強化預算公開的主體責任，注意把握好時間、范圍和程度三個層面，進一步細化完善公開內容，擴大公開范圍，并做好輿論宣傳和解釋工作。

二是完善公開制度。加強對政府采購信息、國有資產占用情況、預算績效公開的統一和規范；積極推進重點項目文本信息公開。

三是加強跟蹤督促。完善市級預算公開工作動態監督機制，加強對部門預算公開工作事前、事中、事后的監督，確保預算公開工作落到實處，切實提升預算透明度。

（六）深化中期財政規劃管理，增強財政發展的前瞻性

牢固樹立“先規劃后預算”的理念，從關注具體項目安排轉向實現部門職能和政府公共政策目標，突出預算的資源整合效應、政策工具作用和發展規劃功能。繼續編制三年滾動中期財政支出規劃，凡未編入規劃的支出項目，年度預算不予安排，新增支出需求原則上在支出規劃規模內通過調整支出結構解決。

參考文獻：

[1]張德勇.分稅制實施以來的政府預算管理制度改革.地方財政研究2015，（02）.

[2]改進預算管理制度奠定現代財政制度基礎—財政部有關負責人就深化預算管理制度改革答記者問.中國財政2014，（10）.

[3]韋森.政府預算管理制度建設與國家治理體系現代化.中共浙江省委黨校學報2015，（01）.

[4]黃海燕.加快實施規范透明的預算管理制度.宏觀經濟管理2015.（02）.

作者簡介：

陳曼，昆明市財政科研所。