減負(fù)、整合、創(chuàng)新：我國(guó)最低生活保障制度的目標(biāo)調(diào)整

摘要：最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)救助體系中最重要的制度安排。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，低保制度也面臨著發(fā)展方向的新選擇。當(dāng)前，低保制度目標(biāo)調(diào)整的主要任務(wù)是減負(fù)、整合、創(chuàng)新。減負(fù)包括適當(dāng)控制低保覆蓋對(duì)象、合理調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)、減少低保“福利疊加”和“懸崖效應(yīng)”，整合包括低保制度與其他救助制度的整合、低保制度的城鄉(xiāng)整合、低保制度與扶貧開發(fā)的整合，創(chuàng)新包括借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土化設(shè)計(jì)和立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)造。

關(guān)鍵詞：低保制度；貧困；社會(huì)救助；扶貧開發(fā)；福利依賴

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）03-0153-008

1999年，《城市居民最低生活保障條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著城市低保制度正式建立。2007年，農(nóng)村居民最低生活保障制度開始在全國(guó)范圍內(nèi)建立實(shí)施。此后，最低生活保障制度從殘補(bǔ)型向制度型的方向轉(zhuǎn)變，到目前已經(jīng)發(fā)展到相對(duì)成熟穩(wěn)定的新階段，主要表現(xiàn)為制度框架越來越豐富、各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)越來越完備、制度效果越來越明顯、制度的社會(huì)影響力和公眾認(rèn)可度越來越高。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，低保制度也面臨著發(fā)展方向的新選擇。如何適應(yīng)不同于上世紀(jì)90年代以來的改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新變化，在制度運(yùn)行良好和基本定型的同時(shí)，著眼于未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)最低生活保障的總體制度走向進(jìn)行把握，成為一個(gè)重要研究議題。

一、減負(fù)是低保制度目標(biāo)調(diào)整的首要任務(wù)

在社會(huì)救助制度建立和發(fā)展進(jìn)程中，居民最低生活保障無(wú)疑是社會(huì)救助制度中一項(xiàng)最為根本性的制度設(shè)計(jì)。需要注意的是，低保制度的基本目標(biāo)是解除貧困家庭的生活困境，而現(xiàn)行制度卻正在演變成一個(gè)綜合性的社會(huì)救助體系，承載了過多的救助責(zé)任。低保制度不是“萬(wàn)能良藥”，不能期待它解決所有的問題。解決的出路就是在這一制度之外建立相關(guān)制度，包括住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、失業(yè)救助等。通過對(duì)不同人群及不同需要的特定救助，形成一個(gè)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的救助體系。同時(shí)，要將完善低保制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利服務(wù)等制度設(shè)計(jì)有效銜接。否則，這種替代思路會(huì)妨礙其他社會(huì)救助和福利制度設(shè)計(jì)，例如不利于老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等其他專項(xiàng)制度的全面建設(shè)。[1]尤為突出的是，最低生活保障制度成為獲取其他救助的一個(gè)篩選制度，成為與其他救助制度捆綁在一起的“福利包”。為此，有必要對(duì)低保制度進(jìn)行減負(fù)。

（一）適當(dāng)控制低保覆蓋對(duì)象

城市低保制度運(yùn)行初期，在“應(yīng)保盡保”等政策口號(hào)的引導(dǎo)下，覆蓋對(duì)象逐年增加。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市最低生活保障的覆蓋人數(shù)，從1999年制度建立之初的256.90萬(wàn)人，到2009年達(dá)到最大值2345.60萬(wàn)人，再到2015年的1701.10萬(wàn)人。農(nóng)村最低生活保障的覆蓋人數(shù)，從2007年的3566.30萬(wàn)人，到2013年達(dá)到最大值5388.00萬(wàn)人，再到2015年的4903.60萬(wàn)人。大體來看，目前最低生活保障制度覆蓋人數(shù)在6000～8000萬(wàn)人之間，占全國(guó)總?cè)丝诘母采w率為5%左右（見表1）。

城市低保對(duì)象減少的主要原因，除了城市下崗失業(yè)人員開始領(lǐng)取養(yǎng)老金而退出外，還有制度越來越規(guī)范、進(jìn)出機(jī)制越來越健全等因素。城市低保對(duì)象減少并趨于穩(wěn)定，標(biāo)志著低保制度應(yīng)對(duì)新型城市貧困的階段性目標(biāo)初步達(dá)成。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在2000年代后期觀察期結(jié)束時(shí)，所有經(jīng)合組織（OECD）和歐盟國(guó)家，除德國(guó)外，社會(huì)救助金領(lǐng)取者的占比大約是4%～6%。就德國(guó)來說，社會(huì)救助金領(lǐng)取率的上升可能是因?yàn)閺幕诟＠氖I(yè)津貼進(jìn)入到社會(huì)救助的社會(huì)救助金領(lǐng)取者的緩慢變動(dòng)。在2006年“哈茲改革”后，高峰期領(lǐng)取率在11%左右。然后接下來一年伴隨著失業(yè)率下降降到了8%。[2]作為將社會(huì)福利政策落到實(shí)處的一環(huán)，德國(guó)地方政府的社會(huì)公共支出在1992年到2012年之間增長(zhǎng)了超過一倍。地方財(cái)政在支付了這些救助者和被救助者后已經(jīng)所剩無(wú)幾，因此也無(wú)力再去維持學(xué)校、街道、公共游泳池或圖書館的運(yùn)作。社會(huì)救助支出已經(jīng)威脅到了德國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。[3]135-136與之相對(duì)應(yīng)，社會(huì)救助產(chǎn)業(yè)是德國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最龐大的產(chǎn)業(yè)，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他產(chǎn)業(yè)。[3]47

通過借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將低保制度的救助對(duì)象控制在一定規(guī)模和范圍內(nèi)，而不能一味地“應(yīng)保盡保”。同時(shí)，在考慮低保制度的救助功能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮其對(duì)整體社會(huì)公平的影響，避免出現(xiàn)德國(guó)社會(huì)人為制造救助對(duì)象、擴(kuò)張救助產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而影響基礎(chǔ)設(shè)施與其他福利項(xiàng)目建設(shè)的情形。

（二）合理調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)

在低保制度建立之初，全國(guó)各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。自低保制度創(chuàng)建以來，隨著國(guó)家對(duì)民生保障工作的日益重視，低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào)）規(guī)定，各地可以綜合運(yùn)用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等制定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，如果以三口之家的城市低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)絕大多數(shù)省市城市低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過了最低工資標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。不僅如此，以三口之家計(jì)算，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)也超過了最低工資標(biāo)準(zhǔn)。從制度效能看，雖然保障標(biāo)準(zhǔn)過低達(dá)不到救助效果，但是標(biāo)準(zhǔn)過高的話，則容易產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”和“福利依賴”等負(fù)面效應(yīng)。

如果將低保標(biāo)準(zhǔn)與居民平均收入水平作比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民平均收入的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民平均收入的比重（見表3）。尤其是在“精準(zhǔn)扶貧”作為國(guó)家戰(zhàn)略這一大的政策背景推動(dòng)下，調(diào)高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的呼聲較大。2016年9月民政部等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》明確提出，確保所有地方農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步達(dá)到國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在此政策動(dòng)員下，如何把握農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，就成為影響農(nóng)村反貧困政策的重要問題。

與之相應(yīng)的，是低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的變動(dòng)性較大。自2007年以來，我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)率在9%～15%之間，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)率在14%～23%之間。總體來看，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度快于城市，但二者都無(wú)明顯的規(guī)律可循，呈現(xiàn)出變動(dòng)性較大的特點(diǎn)。如果以城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)村居民人均純收入的增長(zhǎng)率相比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，除2008、2010年外，城市低保標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)率均高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的年增長(zhǎng)率，但差值較小；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)率都高于農(nóng)村居民人均純收入的年增長(zhǎng)率，高出的差值較大（見表4）

（三）減少低保“福利疊加”和“懸崖效應(yīng)”

低保制度實(shí)施以來，圍繞制度出臺(tái)的掛鉤政策和配套措施越來越多。例如，低保對(duì)象可以享受住房、醫(yī)療、教育、殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼等，這在一定程度上造成了低保制度“福利疊加”。對(duì)于其他低收入人群來說，則出現(xiàn)所謂的“懸崖效應(yīng)”。所謂“福利疊加”，是指疊加在低保制度上的其他救助性福利安排。一旦成為低保對(duì)象，就被標(biāo)示為社會(huì)中的貧困者，由此可能引起更廣泛的社會(huì)關(guān)注，獲得更多的社會(huì)支持。實(shí)際上，低保證成為很多綠色通道的憑證。[4]例如，低保家庭的子女可以享受教育救助，低保家庭可以享受更高數(shù)額或者更大比例的醫(yī)療救助，低保家庭可以申請(qǐng)廉租房或者享受租金補(bǔ)貼，低保家庭成員可以優(yōu)先獲得公益性就業(yè)崗位等等。

與低保對(duì)象相比較，則是更多貧困“邊緣”群體面對(duì)的福利“懸崖效應(yīng)”。所謂“懸崖效應(yīng)”，顧名思義，就是指由于受到低保標(biāo)準(zhǔn)或貧困線的限制，更多貧困群體無(wú)法享受低保制度或者其他疊加在低保制度上的救助性福利安排，使低保制度成為貧困“邊緣”群體無(wú)法跨越的福利懸崖。事實(shí)上，在低保制度實(shí)施的過程中，由于制度的快速發(fā)展，使得低保制度的“福利疊加”和“懸崖效應(yīng)”像滾雪球一樣，越滾越大，要防范低保制度“一家獨(dú)大”、其他救助制度變成附屬性制度的風(fēng)險(xiǎn)。

二、整合是低保制度目標(biāo)調(diào)整的第二個(gè)任務(wù)

2014年頒布實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》，確立了我國(guó)社會(huì)救助的基本制度框架，辦法規(guī)定了八項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助。此外，20世紀(jì)80年代以后，國(guó)家根據(jù)人均收入標(biāo)準(zhǔn)劃定國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣，提出扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。在我國(guó)社會(huì)救助制度的整體框架中，各項(xiàng)社會(huì)救助制度發(fā)展并不均衡。總體來看，社會(huì)救助制度的綜合效能發(fā)揮不充分，社會(huì)救助安全網(wǎng)的兜底功能并不均衡。

（一）低保制度與其他救助制度的整合

前文已述，目前低保制度與其他各項(xiàng)救助制度發(fā)展極不均衡，亟須整合。整合的前提是厘清各項(xiàng)救助制度之間的邊界，而厘清各項(xiàng)救助制度的邊界需要一條一以貫之的邏輯主線。總體來看，目前八項(xiàng)救助制度內(nèi)容略顯龐雜且零亂，似乎很難從中尋找出一條邏輯主線：如果單就需要滿足而言，應(yīng)從衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心靈關(guān)懷的內(nèi)容；如果從救助對(duì)象的角度考慮，則應(yīng)該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風(fēng)險(xiǎn)受害者的邏輯順序展開；如果就社會(huì)保障的研究領(lǐng)域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會(huì)福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在九年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利制度，而不是救助制度。[5]同時(shí)，目前除低保外的各項(xiàng)救助制度需要政府各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等。但是，實(shí)際上政府部門間的配合受到諸多因素的制約，有些救助項(xiàng)目有名無(wú)實(shí)，甚至連基本的統(tǒng)計(jì)資料都很難獲得（見表5）。

（二）低保制度的城鄉(xiāng)整合

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)低保之間的制度整合也是重要方面。目前，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化以外，大多數(shù)省市還是實(shí)行城市低保和農(nóng)村低保分離的做法。從實(shí)際情況看，城鄉(xiāng)低保制度在低保標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、管理方式等方面都有較大差異。我們計(jì)算了2015年的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)收入占比，結(jié)果顯示，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為17.03%，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為29.50%（見表6）。從保障水平看，2015年城市低保的人均支出為316.60元/月，農(nóng)村低保為147.20元/月，分別占居民人均收入的11.95%和16.40%（見表7）。

需要說明的是，隨著城市化水平的提高和戶籍制度的取消，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)是大勢(shì)所趨。在待遇水平、管理方式等方面，城鄉(xiāng)低保一體化也將成為今后最低生活保障制度的重要方向。目前，有些省市已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保和農(nóng)村低保支出水平也日漸縮小，城鄉(xiāng)低保制度的全方位整合已初見成效。

（三）低保制度與扶貧開發(fā)的整合

2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度正式建立。扶貧開發(fā)則早在上世紀(jì)80年代就成為我國(guó)政府解決農(nóng)村貧困問題、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要政策工具。雖然兩個(gè)制度的政策對(duì)象有一定程度的重合，但在政策對(duì)象、運(yùn)行機(jī)制和政策屬性等方面，也有很大不同（見表8）。

從低保標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)數(shù)據(jù)看，在制度建立之初的2007和2008年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2009年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)。此后，從2010—2014年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2015年以后，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)開始超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)（見表9）。

如果單以貧困縣的低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)作比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)各省的國(guó)家級(jí)貧困縣中，2015年低保標(biāo)準(zhǔn)總體上高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的有3個(gè)省（黑龍江、海南、內(nèi)蒙古），基本統(tǒng)一的有1個(gè)省（江西），總體上低于扶貧線的有17個(gè)省（河北、山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）。其中，在低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的17個(gè)省份中，還有的8個(gè)省份的個(gè)別或是少部分貧困縣的低保標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)（山西、吉林、安徽、河南、湖北、四川、貴州、甘肅）（見圖1所示）。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料估算，2016、2017年全國(guó)貧困縣中低保標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量將大幅增加。

我們認(rèn)為，扶貧標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了貧困地區(qū)的居民平均收入水平，理論上應(yīng)當(dāng)高于同一地區(qū)作為兜底性政策的低保標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榈捅?biāo)準(zhǔn)是區(qū)分貧困地區(qū)的貧困群體與非貧困群體的分界線。把低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，甚至政策性調(diào)高低保標(biāo)準(zhǔn)，使低保標(biāo)準(zhǔn)超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)的做法都是不合理的。

三、創(chuàng)新是低保制度目標(biāo)調(diào)整的第三個(gè)任務(wù)

創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展和民族進(jìn)步的不竭動(dòng)力。最低生活保障同樣需要制度創(chuàng)新。這里所說的制度創(chuàng)新，既有吸收世界上其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土化構(gòu)建的問題，也有立足本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)的問題。

在低保制度的建立和發(fā)展過程中，曾經(jīng)有很多創(chuàng)新性的做法，比如成立低收入家庭認(rèn)定中心、實(shí)現(xiàn)政府部門間的信息比對(duì)等。可以說，低保制度的每一步推進(jìn)，都離不開制度創(chuàng)新。然而，當(dāng)制度發(fā)展到相對(duì)成熟穩(wěn)定階段后，制度創(chuàng)新的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力開始下降。在有些基層政府看來，創(chuàng)新帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)。不愿創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新，政策跟風(fēng)、施政從眾等種種現(xiàn)象，開始在政策領(lǐng)域出現(xiàn)。比如，有的地方低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整主要參考周邊省市標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)政策也要先看看周圍其他兄弟縣市出臺(tái)了政策沒有；有的地方為了完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，而刻意扭曲低保目標(biāo)；有的地方為了維穩(wěn)而隨意調(diào)整政策，使得政策平衡性、均衡性出現(xiàn)問題；還有的地方認(rèn)為創(chuàng)新就是攬了不該攬的事，“法無(wú)規(guī)定不可為”。凡此種種，不一而足。

（一）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土化設(shè)計(jì)

當(dāng)前，可以針對(duì)低保制度的一些空白點(diǎn)優(yōu)先進(jìn)行制度創(chuàng)新，比如低保對(duì)象的遴選、救助方式、低保戶的心理健康服務(wù)，再比如按照家庭規(guī)模細(xì)化救助標(biāo)準(zhǔn)等，這些都有國(guó)際社會(huì)的成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

以低保救助方式創(chuàng)新為例。上門送餐服務(wù)（MOW，Meals on Wheels）是國(guó)際社會(huì)比較成熟的救助服務(wù)項(xiàng)目。MOW最早起源于二戰(zhàn)中的英國(guó)，民防戰(zhàn)線下的婦女志愿服務(wù)社（The Womens Volunteer Service for Civil Defence，后改名為女子皇家志愿服務(wù)團(tuán)Womens Royal Voluntary Service）為處于困境中的人們提供膳食幫助。后隨著時(shí)代發(fā)展變化，逐步演變成為足不出戶的老年人提供免費(fèi)食物及捐贈(zèng)物的活動(dòng)。[6]送餐上門服務(wù)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，對(duì)于訂餐顧客，即老年人群體來說，MOW服務(wù)通過向居家養(yǎng)老的獨(dú)居老人提供營(yíng)養(yǎng)餐，保證老年人獲得充足的營(yíng)養(yǎng)，提高老年人身體健康水平，以更好地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立生活；其次，在心靈慰藉方面，MOW服務(wù)讓老年人得以參與社區(qū)活動(dòng)，無(wú)論是接受志愿者送餐還是作為志愿者為他人送餐，都能夠加強(qiáng)老年人尤其獨(dú)居老人與外界的交流，使老年人的隔離感和孤獨(dú)感降低，精神健康狀況改善；第三，在其他類型社區(qū)服務(wù)的推廣上，MOW服務(wù)可以作為“敲門磚”，將各類社會(huì)服務(wù)介紹、推廣給老年人，促進(jìn)社區(qū)福利發(fā)展；第四，MOW在一定程度上促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為本地自我供養(yǎng)、自給自足的模式，能夠增強(qiáng)本地社會(huì)資本流通，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；最后，在社會(huì)安定和諧方面，MOW服務(wù)也做出了自己獨(dú)有的貢獻(xiàn)。老年人在與送餐工作人員的互動(dòng)中建立人際間的信任和親密關(guān)系，能夠提升成員的社區(qū)意識(shí)與社區(qū)歸屬感，促進(jìn)社區(qū)的安定與和諧發(fā)展。[7]

美國(guó)MOW送餐上門服務(wù)的興起，在各州各地呈現(xiàn)“星星之火”之勢(shì)。1954年1月，美國(guó)首次送餐上門活動(dòng)開始于賓夕法尼亞州的費(fèi)城。應(yīng)費(fèi)城衛(wèi)生與救濟(jì)機(jī)構(gòu)的要求，費(fèi)城燈塔社區(qū)中心的社會(huì)服務(wù)人員開創(chuàng)了這個(gè)項(xiàng)目，為行動(dòng)不便的老人和本地其他不能外出的人提供食物，防止他們挨餓。MOW有兩種服務(wù)形式，一種是個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)自主自發(fā)提供的服務(wù)，如服務(wù)于紐約地區(qū)的城市上門送餐服務(wù)（City meals on wheels）；另外一個(gè)，也是占此項(xiàng)服務(wù)主體部分的，是美國(guó)上門送餐服務(wù)協(xié)會(huì)（Meals on Wheels America Association，即MOWAA）主要監(jiān)管的項(xiàng)目。[6]

我國(guó)低保家庭中，很大一部分是無(wú)人照料的老年人家庭。如果開展類似MOW的上門送餐服務(wù)，不但創(chuàng)新了救助方式，也為老年人社會(huì)福利服務(wù)與社會(huì)救助制度的銜接實(shí)現(xiàn)了突破。

（二）立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)造

低保制度也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，植根于中國(guó)社會(huì)文化母體，有針對(duì)性地進(jìn)行制度創(chuàng)新。比如，如何處理農(nóng)村低保對(duì)象民主評(píng)議中的宗族勢(shì)力、如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨支部的作用、如何將主觀評(píng)議與客觀指標(biāo)相結(jié)合，從而更加有效地發(fā)揮低保制度的反貧困作用。再比如，如何適應(yīng)城市化進(jìn)程加快和戶籍制度改革，解決流動(dòng)人口參加低保的限制并進(jìn)行有效管理；精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保如何有效銜接，低保制度、家庭責(zé)任和鄰里關(guān)系如何有機(jī)結(jié)合，等等。

事實(shí)上，在低保制度的實(shí)施過程中，民政部門創(chuàng)造性的做法有很多。比如，信息管理系統(tǒng)建設(shè)、分類救助、低保金銀行卡發(fā)放、低收入家庭信息比對(duì)。近年來，各地積極創(chuàng)新救助辦法，積累了一些值得推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市在旗區(qū)層面實(shí)現(xiàn)了低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“一把尺子”，使低保對(duì)象的認(rèn)定更加科學(xué)和精準(zhǔn)。主要做法是：一是探索將抽象的勞動(dòng)能力轉(zhuǎn)化為具體的勞動(dòng)力系數(shù)，根據(jù)申請(qǐng)人及其家庭成員的年齡、性別、健康狀況、殘疾程度等因素，確定申請(qǐng)人及每個(gè)家庭成員的勞動(dòng)力系數(shù)；二是解決了種養(yǎng)殖收入和務(wù)工收入核算；三是明確了贍養(yǎng)費(fèi)收入測(cè)算，解決了贍養(yǎng)費(fèi)核定難的問題；四是建立剛性支出核減“標(biāo)尺”，將重特大疾病和慢性病患者、未享受教育救助的大學(xué)生家庭的剛性支出在其家庭收入進(jìn)行核減。[8]湖南省長(zhǎng)沙市按照“估算結(jié)合、收支兼顧、上下聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫對(duì)接”的工作思路，探索建立了“五統(tǒng)一”模式：一是統(tǒng)一政策制度。全面并軌城市和農(nóng)村低保兩個(gè)制度，出臺(tái)了《長(zhǎng)沙市最低生活保障辦法》，實(shí)施定量計(jì)算評(píng)估收入的精準(zhǔn)補(bǔ)差救助。二是統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)。通過試點(diǎn)先行、穩(wěn)妥推進(jìn)的辦法，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)低保一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。三是統(tǒng)一管理體制。進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體責(zé)任，對(duì)城鄉(xiāng)低保的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核和審批公示等權(quán)限進(jìn)行了明確，規(guī)范基層的自由裁量權(quán)。四是統(tǒng)一操作程序。規(guī)范書面申請(qǐng)、信息核對(duì)、計(jì)算評(píng)估、民主評(píng)議、張榜公示、審核審批、銀行發(fā)放等工作程序，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保操作程序的標(biāo)準(zhǔn)化。五是統(tǒng)一信息平臺(tái)。整合現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保管理系統(tǒng)和居民家庭信息核對(duì)管理等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保管理四級(jí)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。[9]江蘇省南京市成立街道社會(huì)救助服務(wù)中心。到2012年底，全市所有街鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助服務(wù)中心的全覆蓋，形成了“前臺(tái)一門受理、后臺(tái)統(tǒng)一辦理”模式，初步規(guī)范了社會(huì)救助管理服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會(huì)救助服務(wù)新模式在試點(diǎn)街道實(shí)施后，其政務(wù)服務(wù)工作人員減少70%以上，居民辦事時(shí)間節(jié)約84%以上，工作效率提升77%以上，政務(wù)服務(wù)空間節(jié)約85%以上。第三方開展的2016年度南京民生幸福建設(shè)群眾滿意度測(cè)評(píng)中，民生幸福建設(shè)綜合滿意度得分達(dá)到89.2分。[10]

經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)政策的制定者不僅是政治家，還要是藝術(shù)家。要把低保制度這一最后安全網(wǎng)織牢織密，單靠出臺(tái)政策方案不夠，還需要對(duì)政策方案進(jìn)行操作化和精密化設(shè)計(jì)，使制度實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。

四、幾個(gè)重點(diǎn)問題的討論

毋庸置疑的是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)救助制度的改革和發(fā)展，無(wú)論對(duì)國(guó)家還是民眾，都具有重要意義。城市低保制度的建立和實(shí)施，不僅直接發(fā)揮了對(duì)城市下崗失業(yè)工人等貧困群體的生活救助和心靈慰藉功能，而且彌補(bǔ)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期社會(huì)政策的缺位和社會(huì)保險(xiǎn)制度的某些不足，因而成為中國(guó)改革以來最為重要的基礎(chǔ)性制度。[11]上文對(duì)低保制度目標(biāo)調(diào)整的分析，只是就目前制度存在的問題而言。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，低保制度的健康運(yùn)行，還離不開以下幾個(gè)重要方面。

一是目標(biāo)定位。低保制度的目標(biāo)定位依然是制度運(yùn)行的首要問題，應(yīng)當(dāng)防止在制度運(yùn)行過程中，出現(xiàn)政策目標(biāo)偏移甚至背離。首先，低保制度的目標(biāo)群體是貧困人口，因此，應(yīng)當(dāng)逐步聚焦于生活無(wú)依的貧困老人和喪失勞動(dòng)能力的貧困者。其次，低保制度的目標(biāo)群體不是單一的個(gè)體，而應(yīng)兼顧家庭規(guī)模，使單一的個(gè)體救助向家庭政策過渡。其三，適當(dāng)考慮生活救助與工作福利的結(jié)合，在減負(fù)的同時(shí)，考慮低保與就業(yè)救助、臨時(shí)救助的結(jié)合，提高制度彈性。

二是救助標(biāo)準(zhǔn)。低保救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、居民收入的關(guān)系，最終確定一個(gè)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的參數(shù)值。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量簡(jiǎn)化低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整方法，用簡(jiǎn)單有效的計(jì)算方法，確定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，比如按照居民收入的一定比例區(qū)間來確定低保標(biāo)準(zhǔn)。

三是救助方式。目前的救助方式是現(xiàn)金救助。未來可以考慮根據(jù)救助對(duì)象特征，通過政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)，逐步探索從單一的現(xiàn)金救助向多元化的救助方式的可能路徑。

四是財(cái)政投入。低保資金的財(cái)政投入至關(guān)重要。財(cái)政投入既包含總量的多少，也包含中央級(jí)、省級(jí)和地市級(jí)財(cái)政投入在低保資金中的占比。與國(guó)際社會(huì)比較，低保財(cái)政投入的比重還應(yīng)提高。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加各級(jí)政府間的財(cái)政投入的透明度，使低保制度更加公開透明運(yùn)行。

五是工作人員。低保制度的工作人員，尤其是基層工作人員，對(duì)于制度執(zhí)行至關(guān)重要。民政部門、街道居委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)和農(nóng)村村民委員會(huì)干部，是低保制度“臨門一腳”能否“應(yīng)聲入網(wǎng)”、實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的重要保證。在保證低保工作人員合理配比的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提升其工作素質(zhì)，增進(jìn)他們的業(yè)務(wù)能力，以便更好地發(fā)揮出制度效能。

（本文部分觀點(diǎn)曾在“中國(guó)-歐盟社會(huì)保障改革項(xiàng)目：關(guān)于社會(huì)救助法律框架分組座談會(huì)”和“第四屆中國(guó)社會(huì)救助研討會(huì)”上提出，感謝寧倩文、王美杰、李瑞媛對(duì)數(shù)據(jù)測(cè)算和數(shù)據(jù)收集付出的辛勤勞動(dòng)。文責(zé)自負(fù)）

參考文獻(xiàn)：

[1]韓克慶，郭瑜.“福利依賴”是否存在？——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2012，（2）.

[2]Herwig Immervoll，Stephen P.Jenkins，Sebastian K？觟nigs，2015，Are Recipients of Social Assistance “Benefit Dependent”？ Concepts，Measurement and Results for Selected Countries，IZA Discussion Papers，No.8786.

[3][德]瓦爾特·伍倫韋伯.反社會(huì)的人[M].李欣，譯，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2014.

[4]洪大用.當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，（3）.

[5]韓克慶.中國(guó)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展[J].教學(xué)與研究，2015，（2）.

[6]Meals on Wheels.In Wikipedia，The Free Encyclopedia.Retrieved 08：34，June 10，2015.

[7]ODwyer C，Timonen V.Doomed to Extinction？ The Nature and Future of Volunteering for Meals-on-Wheels Services.Voluntas International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations，2009，20（1）：35-49.

[8]內(nèi)蒙古鄂爾多斯：完善體系，規(guī)范管理，全力推進(jìn)低保對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[9]湖南長(zhǎng)沙：構(gòu)建“五位一體”新模式，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[10]江蘇南京：借力民生保障大平臺(tái)，打造救助服務(wù)新模式[EB/OL].民政部網(wǎng)站，2017-10-20.

[11]韓克慶，等.城市最低生活保障制度研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015.

（責(zé)任編輯 焦德武）