城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問(wèn)題分析及對(duì)策研究

宋作智

【摘要】近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)的城市化進(jìn)程也越來(lái)越快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金不斷增多，這就對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提出了更高要求，對(duì)此，基于國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀，分析其中存在的問(wèn)題，并采取相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行應(yīng)對(duì)，也顯得越來(lái)越重要。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè) 投融資 問(wèn)題 對(duì)策

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制逐漸成熟起來(lái)，特別是國(guó)家實(shí)現(xiàn)以“分稅制”為核心的則政體制改革以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由原來(lái)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的傳統(tǒng)的、單一的投融資體制逐步走向多源頭、多模式下的投融資體制，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了有目共睹的進(jìn)步。我國(guó)城市在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資過(guò)程中進(jìn)行了積極一系列的探索，但是，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響過(guò)深，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題。

首先，投資主體仍然相對(duì)單一，目前我國(guó)城市用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要渠道仍然是政府投資，而民間資本、私營(yíng)資本以及外國(guó)資本雖然已經(jīng)程度不同地介人到各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，但遇到的阻力是不容忽視的。以民間資本為例，其投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的顯性壁壘已不明顯，但隱性壁壘仍然存在，這使得城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然是民間資本涉足最少、進(jìn)入最難、擴(kuò)張最累的一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這其中很重要的一個(gè)原因是，許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長(zhǎng)期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團(tuán)，表面上歡迎民間資本介人，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的措施配合。甚至在一些行業(yè)里，從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營(yíng)、管理等，都是行業(yè)管理部門(mén)自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫鉤了，實(shí)際上有著千絲萬(wàn)縷的利益聯(lián)系，形成壟斷。

如果民間資本進(jìn)入這些行業(yè)，勢(shì)必打破原有的利益格局。壟斷部門(mén)不愿把原來(lái)屬于自己的既得利益拱于讓于他人，所以會(huì)制造梗阻。

其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍然人不敷出，需求和供給不成比例。隨著城市化建設(shè)進(jìn)入加速發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求也將進(jìn)一步擴(kuò)人。很明顯單一的融資渠道已經(jīng)不能滿足城市建設(shè)的巨人資金需求，這也直接影響了我國(guó)城市化的進(jìn)程。此外，由于城市基本設(shè)施建設(shè)投融資體制的不夠健全，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金使用效率低下。例如投資主體的不明確，導(dǎo)致無(wú)人承擔(dān)投資主體的主要責(zé)任項(xiàng)目籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債、資本回收等各個(gè)方面極易出現(xiàn)阻滯，而一旦發(fā)生問(wèn)題，最后的“買(mǎi)單”者又是政府；城市基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏投融資約束機(jī)制，許多基本建設(shè)項(xiàng)目處于封閉式運(yùn)作，缺乏公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；城建資金缺乏強(qiáng)有力的專(zhuān)業(yè)投融資機(jī)構(gòu)的參與，使得資金使用分散缺乏可持續(xù)發(fā)展的活力和后勁；基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和機(jī)構(gòu)不夠健全，導(dǎo)致城建資金投入的人量存量資產(chǎn)沒(méi)有盤(pán)活，一些市政公用設(shè)施無(wú)償使用投資得不到回報(bào)等等。

最后，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的決策機(jī)制上，超過(guò)一定額度的投資項(xiàng)目仍需報(bào)中央政府批準(zhǔn)，低于該額度的則由地方政府決策，所以現(xiàn)在的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策實(shí)質(zhì)上仍然是中央和地方兩級(jí)政府的集權(quán)式?jīng)Q策體制。這種決策體制在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目方案的評(píng)價(jià)、投融資方式的選用、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)隊(duì)伍的確定等方而的決策上都存在著缺乏明確的責(zé)任約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)義務(wù)和民主監(jiān)督制約等一系列的問(wèn)題，這種決策體制表面上是集體負(fù)責(zé)制實(shí)際上卻無(wú)人具體負(fù)責(zé)，沒(méi)有一個(gè)明確的追究投資決策失誤責(zé)任的機(jī)制。

總之，盡管我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制正在朝著投資主體多元化、資本運(yùn)作市場(chǎng)化的方向在人力邁進(jìn)，但由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留影響以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一時(shí)之間難以健全、完善，城建資金使用效率的提高仍然是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資對(duì)策

（一）擺脫原有體制的束縛積極探索先進(jìn)的投融資體制

前面在分析我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在問(wèn)題時(shí)已提到所謂的體制問(wèn)題是束縛城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的根源所在對(duì)此，筆者認(rèn)為必須擺脫原有體制的束縛，形成獨(dú)立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資運(yùn)行機(jī)制，把金融機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系中，形成獨(dú)立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，推行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，充分發(fā)揮資金效益。

前面也已經(jīng)提到，目前在我國(guó)部分城市已經(jīng)出現(xiàn)的公司法人制模式，具體運(yùn)作時(shí)，城市政府把部分基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)折股，把每年新投入的土地收益、城市建設(shè)兩項(xiàng)資金、預(yù)算內(nèi)資金撥款、現(xiàn)有的部分國(guó)有城市市政公用設(shè)施，授權(quán)或委托給該法人進(jìn)行運(yùn)作。該法人按照城市規(guī)劃、年度投資計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)需求，負(fù)責(zé)在資本市場(chǎng)籌集和融通資金，包括發(fā)行城市建設(shè)債券、向國(guó)內(nèi)外貸款，以投資者身份向城市市政公用設(shè)施項(xiàng)目投資或提供貸款，使用城市建設(shè)投資公司資金的項(xiàng)目，必須在國(guó)家法律規(guī)范允許的范圍內(nèi)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，謀求項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)施運(yùn)行的高效率和高效益，按時(shí)償還貸款。

（二）明確責(zé)任規(guī)范程序科學(xué)決策城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資

合理地分配中央政府、地方政府和市區(qū)政府在這方面的人事權(quán)、則權(quán)和決策權(quán)以及國(guó)家、企業(yè)、用戶在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。改革現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策的程序與方法，使城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目從議案提出、方案評(píng)估、項(xiàng)目比選、資金籌措、造價(jià)確定到承包商的選擇、施工的監(jiān)理等城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資決策與實(shí)施的全過(guò)程走向科學(xué)化和民主化。其中最為關(guān)鍵的是要建立起明確的責(zé)任約束機(jī)制、可行的民主監(jiān)督體制，從而實(shí)現(xiàn)有限資源的合理配置與使用，獲得最佳的投融資效益。

（三）積極引入多種融資手段

在對(duì)投融資體制進(jìn)行積極探索的前提下，引入多種融資手段，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金能夠滿足城市發(fā)展的需要。既然公司法人經(jīng)營(yíng)模式為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提供了一個(gè)市場(chǎng)化的平臺(tái)，其應(yīng)當(dāng)充分利用這一平臺(tái)，積極開(kāi)展多元化、靈活的融資業(yè)務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓剛，袁家冬，韓宗白.中國(guó)城市化建設(shè)投融資模式研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013（07）：30-32.