監(jiān)察體制改革背景下檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位

張偉

監(jiān)察體制改革雖然將帶來檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“剝離”，但目前尚難以得出檢察機關(guān)憲法上的法律監(jiān)督地位將發(fā)生根本改變的結(jié)論；而且從實際的立法進程來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和作用還存在繼續(xù)強化的可能。

監(jiān)察體制改革開展以來，雖然整合的是行政監(jiān)察與檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能，但由于人民檢察制度是我國司法制度的重要構(gòu)成之一，也是人民代表大會制度的重要內(nèi)容，加之人民代表大會制度是我國憲法規(guī)定的根本政治制度，所以監(jiān)察體制改革也必將導(dǎo)致現(xiàn)行政治體制的重大變革。隨之而來的問題則是，如果說監(jiān)察體制改革不僅導(dǎo)致檢察機關(guān)職權(quán)的調(diào)整和重新配置，那么這一改革對檢察機關(guān)而言意味著什么？鑒于職務(wù)犯罪偵查權(quán)在檢察職權(quán)中的重要性，那么將這部分職權(quán)配置給新設(shè)立的監(jiān)察委員會，是否將導(dǎo)致現(xiàn)行檢察機關(guān)憲法定位的重大變更？或者說檢察機關(guān)是否還能保持其法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位？這不僅是監(jiān)察體制改革所必須直面的問題，而且更是未來檢察機關(guān)如何開展檢察監(jiān)督工作無法回避的重大理論和實踐問題。

有意見認為，監(jiān)察體制改革將原本屬于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)整合至新組建的監(jiān)察委員會，在宏觀上將導(dǎo)致檢察機關(guān)憲法定位及檢察權(quán)力屬性需要重新厘清。其理由是，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機關(guān)最具剛性和監(jiān)督屬性的權(quán)力，通過對公職人員職務(wù)犯罪的查處，促進公職人員依法行政和公正司法，保障國家法律統(tǒng)一正確實施，最具有直接的公權(quán)力指向性和對公權(quán)力的監(jiān)督制約性，是我國憲法把檢察機關(guān)定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)的主要根據(jù)和重要支撐。監(jiān)察委員會取得職務(wù)犯罪偵查權(quán)后，再加上對公職人員違紀(jì)與違法行為的調(diào)查權(quán)，實際上取得了遠比此前檢察機關(guān)更大的法律監(jiān)督權(quán)，所以監(jiān)察委員會就事實上取代檢察機關(guān)成為了真正意義上的法律監(jiān)督機關(guān)。

筆者以為，這種認識是值得商榷的。雖然監(jiān)察體制改革是涉及憲法層面的改革，但目前尚無跡象表明這一改革將改變憲法關(guān)于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位；而且檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其內(nèi)涵顯然也遠遠超出職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍。當(dāng)前已經(jīng)通過的憲法修正案，以及相關(guān)法律的修改建議表明，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)有進一步鞏固和加強的趨勢。

首先，從形式上看，尚無跡象表明監(jiān)察體制改革將導(dǎo)致檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位發(fā)生改變?！稇椃ā返?29條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。這是我國檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法根據(jù)。法律監(jiān)督機關(guān)因此即為檢察機關(guān)的憲法地位。而監(jiān)察體制改革實質(zhì)上改革的是作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的重要內(nèi)容，亦即監(jiān)察體制改革屬于憲制層面的政治體制改革。按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》推斷，將來國家層面的監(jiān)察委員會將成為全國人大選舉產(chǎn)生的與國務(wù)院、檢察院、法院平行的國家機關(guān)，即“一府兩院一委”。固然如此，但并不能由此得出結(jié)論說，檢察機關(guān)憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)地位將被監(jiān)察委取而代之。根據(jù)全國人大常委會“關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定”，實行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會，目的在于“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”；從權(quán)限上看，監(jiān)察委員會“對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”，“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”；至少從形式上看，檢察機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)將由此成為人民代表大會選舉產(chǎn)生的和行政機關(guān)并列的國家機關(guān)，檢察機關(guān)的職權(quán)范圍在移轉(zhuǎn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)之后依然具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?，監(jiān)察機關(guān)工作內(nèi)容和權(quán)限與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位并不存在必然沖突和矛盾。特別是作為司法機關(guān)之必要構(gòu)成部分，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能在狹義的理解下顯然以司法機關(guān)獨立行使司法職權(quán)為其固有邊界，故在檢察機關(guān)依然存在的法制前提下，目前還沒有依據(jù)表明其法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位將發(fā)生變化。

其次，如果主要基于職務(wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機關(guān)移轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會進而認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)地位在實質(zhì)上被取代，這一認識顯然也是對檢察權(quán)（法律監(jiān)督權(quán)）的理解存在偏差。應(yīng)該說，關(guān)于檢察權(quán)或者說檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，其內(nèi)涵是存在模糊的，其實質(zhì)意義依然存在眾多分歧。但無論對法律監(jiān)督權(quán)的意義作何種理解，其內(nèi)涵顯然都是遠遠大于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍。更不用說，在檢察機關(guān)的職權(quán)配置中，職務(wù)犯罪偵查權(quán)并不是檢察機關(guān)的必然職權(quán)配置。如果以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的移轉(zhuǎn)來認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)地位即被監(jiān)察委取代，不僅在檢察權(quán)的理解上以偏概全（將檢察權(quán)實質(zhì)上等同于職務(wù)犯罪偵查權(quán)，或者認為職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察權(quán)的根本支柱），而且?guī)缀跬耆谏w了檢察機關(guān)賴以存在的司法權(quán)屬性。我們認為，檢察權(quán)，或者說法律監(jiān)督權(quán)，從具體的職權(quán)配置和實際權(quán)力運行著眼，實質(zhì)上就是訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)是體現(xiàn)在訴訟過程中的權(quán)力，訴訟即是監(jiān)督，訴訟是形式、工具，監(jiān)督則為其目的、本質(zhì)，而且不以刑事訴訟為限（目前雖以刑事訴訟為主，但已經(jīng)正式擴展至民事、行政公益訴訟）。訴訟監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)的核心和實質(zhì)內(nèi)涵，即存在于訴訟過程，以訴訟為形式和工具，以監(jiān)督為權(quán)力行使之目的，這也是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)的根本屬性。顯然，監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的這一司法權(quán)力屬性并無影響。

第三，從實際立法情況來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位似乎也有進一步鞏固和強化的跡象。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，全面賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。其中，對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改的內(nèi)容是：第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改的內(nèi)容是：第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從上述修改內(nèi)容來看，檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)的屬性更為凸顯。此外，已經(jīng)公開征求意見的“人民檢察院組織法修訂草案”第二條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使檢察權(quán)。第三條規(guī)定：人民檢察院的任務(wù)是通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護國家安全和社會秩序，依法監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，保障國家法律正確實施，維護社會公共利益，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。這些關(guān)于人民檢察院性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定，也是與憲法以及現(xiàn)行人民檢察院組織法的規(guī)定是一致的。這進一步表明檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位并不會因為監(jiān)察體制改革而發(fā)生實質(zhì)性變化。

綜上，基于監(jiān)察體制改革的宗旨，筆者認為，監(jiān)察體制改革雖然將帶來檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“剝離”，但目前尚難以得出檢察機關(guān)憲法上的法律監(jiān)督地位將發(fā)生根本改變的結(jié)論；而且從實際的立法進程來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和作用還存在繼續(xù)強化的可能，這已然成為未來檢察機關(guān)聚焦法律監(jiān)督主業(yè)的體制性基礎(chǔ)。

（作者為北京市朝陽區(qū)人民檢察院檢察官）