法國中央對地方政府監督模式之初探

孫華玉

【摘要】法國即是單一制國家，又是歐洲大國。其中央對地方監督較之我國有著較大的差異，理論界對于法國中央對地方的監督模式而言，少有研究。因此，探究法國中央對地方的監督模式，對于保障地方合法行政有著關鍵作用，對于完善中央對地方的監督模式有著重要意義。

【關鍵詞】中央政府 地方政府 監督 模式 權力邊界

一、以派駐代表的形式實施法治監督

法兩國中央對地方監督雖有著立法、行政和司法三種不同的手段。但其均是以實施法治監督作為監督的基礎，通過對地方派駐代表來實施法治監督，以此達到對地方政府單向監督的目標。法國以法律規范來作為中央監督地方的重要原則。通過法律來明晰中央和地方的事權，中央對地方的監管的范圍與方式。并以法律的形式固定地方權力的邊界，限制其突破中央專享的權力。且通過一直在不斷的完善法律來保障中央與地方權力兩個層面的有效實施。通過法律制定地方政府權力實施的程序，如向中央報批等，來監督地方合法行使權力。從而保障央地間目標的一致性，保障監督的有效實施。具體而言，法國是大陸法系國家，通過制定法律來具體地明確央地的事權及監督程序，規范大區、省及市鎮三級行政權力。法國中央政府對地方派出代表來管理地方事務。法國通過中央通過派出省長等其他的行政官員來管理地方事務，并以法令來規范地方政府的組織體制及權限。中央派駐的省長可以對省內的大小事務代表國家進行監督，對涉及國家事務的可以直接處理。

二、通過法律規范實施立法監督

法國的立法監督模式實質上一種法律監督，或者說是對地方適用法律保留原則。1958年《憲法》第七十二條規定：地方自治行為必須受到法律的約束。據此可知，憲法制定時對于地方的自治行為，如地方自治的權限、自治團體的組建及活動范圍作出規定，給予地方立法者一定的權力，但同時也做了限制，即不能違反上位法。也就是說不能違反中央的法律，中央對地方政府的自治圈定了權力邊界。此處的法律，應當做嚴格的解釋，僅指法國立法機關制定的法律，即經國民議會三次表決通過并經由總統宣布的法律。根據憲法委員會歷年的決議可以將法律保留的適用范圍歸結為三類。第一，涉及地方自治原則的問題，如地方政府的組建、地方政府的權力邊界事項及央地政府權力的分配等事務屬于國民議會的立法范疇。第二，地方的財政、官員的任免問題屬于國民議會的立法范疇。第三，保護性條款。凡加重地方的義務屬于法律保留事項。基于此可知，法國雖通過憲法明示地方政府的自治權力受到中央立法權的監督，即地方自治權要受到法律保留的制約，實踐中，法國權力的中心在于總統，總統由選民選舉產生。按照人民主權理論，其肩負著人民的公意且其享有法定的宣布法律的權力，而總統并非是政府首腦，因此中央政府對國民議會的影響力偏弱，且在涉及地方政府行使自治權力時，立法機關很難運用法律來限制地方政府。因為，地方制定自治法律的權限是憲法賦予的。

三、行政監督模式

法國自1982年后，地方的自治權限得到擴容。傳統的行政監控逐漸變為一種監督模式。法國的行政監督模式可以歸結為四類：有條件的代執行、中央代表審批行政行為、規范法律文件的嚴格審查及技術規范的監督。首先，有條件的代執行。相較于英國的代執行行為，法國中央政府繞過地方政府直接實施國家性事務是有條件的。這也是法律保留原則的體現。法國中央政府發現地方政府不落實中央的政策，且經督促后依然不實行可有中央派出地方的代表——省長來直接實施或由其選派代表去實施。如在財政預算上，當省、市的議會未能及時的在限期內通過預算，則省長可以代表國家去直接實施；再如涉及治安管理時，市長無力應對復雜的危險局面時，省長可以直接實施其職權來管理當地治安；又如涉及重大公共服務時，省議長拒絕或不履行其義務時，省長經過敦促其依然不履行，則省長可以代替其直接實施相關權力。其次，中央代表審批行政行為。與英國的報內閣直接審批不同，法國對于地方的一些行政行為尤其派出地方的代表審批；如對于政府與私人簽訂投資合同等涉及私權利的行為時，應當經過省長的批準；又如地方在執行涉及國家事務的行為時，必須經由省長同意，且省長要對全過程進行監督。最后，利用技術規范來實施有效的監督。所謂的技術規范是指國家各行業制定的對本行業內的技術性要求或行業要求。這些規范是由中央的各行業部門制定在全國均有效的規范或技術標準，其可以有效的監督地方政府在實施涉及該行業的行政行為。如國家行業主管機關會在市場準人、建筑標準、社會福利金額分配辦法等方面制定一些具體的標準或規范，這就要求地方政府自處理涉及此類事務時應當嚴格按照已有的規范來實施。一般這些技術規范會配以法律后果，若違反，則會受到處罰。

四、司法監督模式

法國是個擁有較為完善的司法監督的國家。其司法監督大體可以歸為三類：行政法院的監督、審計院的監督及憲法委員會的監督。第一，行政法院的監督。法國共設有22個地方行政法院，5個上訴行政法院及1個最高行政院。其職能一方面是審理政府和公民、組織間有關行政行為的糾紛，另一方面是審理中央政府和地方政府間的糾紛，此外最高行政法院還肩負著為政府提供法律咨詢的使命。第二，審計院的財政監督。根據《權力下放法案》規定在法國的各個大區設立審計院來監督地方。審計院中的審計員由最高審計員提名任命，院長由最高審計院提請總統任命。審計員具有法院的身份，其職務具有終身性。并通過對財政的預算和其他手段來監督地方財政。第三，憲法委員會的監督。憲法委員會通過對法律的合憲性審查來防止地方權力的無限擴張，它判斷涉及地方自治權力的法律是否合憲的基準是《法國憲法》第二條規定法蘭西共和國不可分割原則。以此為基準根據憲法通過一系列關于地方政府的自治行為的法律，確定了地方自治的范圍。

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