機構養老服務發展考察

[摘要] 養老機構類型、收費標準、服務水平和便利化程度等，是老年人普遍關心且影響其選擇養老機構的重要因素。鑒于當前機構養老存在服務人才缺乏、老人認同度低、城鄉發展失衡、整體服務水平不高和供需不匹配等問題，本研究提出了厘清主體邊界關系、繁榮養老服務市場、培育養老服務人才、促進醫養融合、提高農村養老服務水平和加強養老服務供需對接等養老服務業發展路徑。

[關鍵詞] 老齡化 養老服務 養老機構 問題 路徑

[中圖分類號] D669.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0079-03

[基金項目] 四川省2015年哲學社會科學規劃項目（SC15D001）、2017年成都市哲學社會科學規劃項目（2017P16）。

[作者簡介] 明亮（1983 — ），重慶云陽人，成都市社會科學院社會學與法制研究所副所長，副研究員，博士，研究方向：養老服務。

當前，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展在我國已刻不容緩。

一、社會最關心的機構養老服務議題

老齡化催生了養老服務業的發展，越來越嚴峻的老齡化形勢將使養老服務成為各方關注的重要領域。為深入了解老年人生存現狀和養老服務需求，促進養老服務供需平衡，成都市社科院課題組開展了“成都市老年人養老需求調查”，根據人口老齡化發展規律，結合問卷調查結果，我們發現，人們關心的機構養老問題主要包括如下幾個方面。

1.選擇何種養老方式。從養老方式的選擇來看，居家養老是大多數老年人的首選。63.9%的老年人愿意選擇居家養老；32%的老年人愿意選擇鐘點托老，即依托日間照料機構養老；愿意選擇社區養老的老年人占28%；部分老年人也愿意選擇機構養老，其中，一般民辦養老院的占22%，國辦福利院占19.1%，高檔老年公寓占9.7%。當生活不能自理時，居家養老成為了大多數老年人的理想選擇。57.5%的老年人希望與子女同住；28%的老年人希望住在自己家中，其中，希望配偶照顧的占19.7%，請保姆或鐘點工照顧的占3.7%，希望由社區提供照料服務的占4.6%；希望去養老院的占14.1%，還有0.1%的人希望與親戚同住。

2. 選擇什么類型的養老機構。調查發現，醫養結合型養老機構受到51%老年人的偏愛，認為應該修建綜合性養老機構和護理型養老機構的老年人分別占47.9%和46.7%，40.1%的老年人認為應該修建頤養型養老機構，認為應該加大修建社區養老機構和老年公寓的老年人分別占36.6%和30.9%，還有24.6%的老年人認為應該修建臨終關懷型養老機構。

3. 養老設施（機構）的收費標準。八成以上的老人對于養老機構的收費比較敏感，認為經濟實惠、符合自己條件的養老機構太少；在影響老年人選擇養老機構的眾多因素中，49.5%的人將自己的經濟承受能力排在第一位。這表明，現有收費標準已經成為部分老年群體享受養老服務的障礙。

4. 養老設施（機構）服務水平和布局位置。當前人們不但關注養老機構的專業服務能力，而且對是否能夠便捷享受其他公共服務也提出了較高要求。調查發現，城市近郊更受老年人的青睞；39%的老年人愿意選擇在近郊養老，高于選擇中心城區及遠郊的27%和33%。

5. 如何滿足老年群體多元化的養老服務需求。老年人心腦血管疾病、糖尿病、腫瘤癌癥、運動系統疾病等疾病高發，失能半失能老年人數量攀升，對生活照料、醫療照護、住院治療及健康保健的需求增強，醫療服務面臨著新的需求。另外，隨著社會參與和交往頻率的降低，老年人孤獨、焦慮、煩躁等不良心理反應激增，對社會參與和被家人關注的期望越來越強烈。

二、養老機構健康發展面臨的困境

我國養老機構發展還存在如下一些突出問題。

1. 養老人才隊伍建設滯后。受傳統職業觀念的影響，老年護理被認為是低賤的職業，難以得到一流人力資源的青睞。再加上勞動時間長、強度大、報酬低，長期處于超負荷運轉，工作沒有晉升空間，許多養老服務從業人員頻繁跳槽改行，養老服務隊伍極不穩定。當前，我國養老機構護理人員不到30萬人，缺口高達1000萬。在養老服務從業人員中，40歲以上人員占到一半以上，高中以下學歷占七成。從業人員中，取得專業資質的養老護理人員占比低，醫療衛生、心理咨詢和社會工作等專業技術人才緊缺。另外，養老志愿服務還處于起步階段，志愿者在養老服務中的作用有限。

2. 現代養老服務觀念尚未形成。受傳統家庭觀念影響，部分老年人對機構養老還有顧慮，如24.6%的老人認同“兒女送父母去養老院是不孝順的表現”等，雖然這些傳統觀念已經不是主流價值，但仍然有一定的社會基礎，并對老年人的養老方式選擇產生影響。

3. 城鄉養老服務水平差距較大。從統計數據上看，雖然城市人口老齡化程度高于農村，但農村的養老問題比城市更加嚴重。我國養老服務資源建設投入重點在城鎮。城市社區建立養老設施比例占到社區72.5%，農村社區養老服務覆蓋率僅僅只有6.5%，不及城市的1/10。在當前城市化進程不斷加快的背景下，伴隨著青壯勞動力的大量外出，農村獨居空巢老人急劇增加，養老形勢嚴峻。農村傳統養老服務體系斷裂，現代養老服務供給的缺失，正在拉大城鄉養老服務差距。

4. 養老服務水平不高。超過四成的老年人認為養老院的設施設備差、功能不完善，近一半的老年人認為養老院護理服務質量差，且服務形式單一。部分養老機構，尤其是保障性養老機構存在設施設備簡陋、服務功能單一、專業服務人才缺乏等問題，無法滿足老年人的醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等多元化需求，影響了入駐老年人生活質量的提升。養老服務產業處于低水平發展階段，還沒有建立起統一的市場規范和行業標準，行業監督作用還不太明顯，存在不當競爭和損壞行業誠信的現象。養老服務智能化水平還比較低。

5. 養老服務供需矛盾較為突出。“十二五”末，我國每千名老年人擁有養老床位數超過30張，發達國家每千名老人養老床位數是50～70張，差距明顯。但另一方面，目前我國養老機構空置率高達48%，一些條件較好的公辦養老機構出現“一床難求”的現象。這主要是市場定位不準，資源配置錯位，服務機構發展不均衡造成的。

三、促進機構養老服務發展的對策

1. 理順政府、市場和社會之間的邊界關系。一是強化政府的主導作用，不斷完善養老服務制度體系，編制養老服務體系建設規劃，加大養老服務公共投入，提供養老服務體系建設所需的資金和土地保障，加強養老服務市場監管，規范養老服務供給主體行為，營造尊老敬老的社會氛圍。二是發揮家庭基礎性作用，進一步強化家庭在供養、照料和心理支持等方面所承載的不可替代的功能，加強宣傳教育，鼓勵和支持家庭成員在養老服務中發揮積極作用；不斷完善社區養老服務設施體系，提升社區照料水平，大力發展社區居家養老。三是發揮機構補充作用，廣泛依托社會資源大力發展不同功能類型的養老機構，以滿足老年群體的多元化服務需求。四是發揮社會主體作用，積極引導包括老年人在內的專業人士、志愿者隊伍以靈活多樣的方式投入養老服務，不斷提升養老服務體系活力。

2. 促進養老服務市場繁榮。推動養老服務領域“放管服”改革，降低社會養老服務市場準入門檻，落實養老服務優惠政策，充分發揮市場在養老服務資源配置中的基礎性作用，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施，提供高質量的養老服務產品。加大政府購買養老服務力度，吸引社會力量參與興辦養老服務機構，逐步使社會力量成為養老服務體系建設的主體。培育和扶持養老服務社會組織，加大政策激勵，推動養老社會組織和養老機構可持續發展。大力發展互助養老。推動建立“銀發聯盟”，促進老年群體自我服務與管理。

3. 大力推進養老服務人才隊伍建設。從多方面入手，推動養老服務人才專業化、職業化發展。引進國內外先進養老服務理念和技能，加強現有養老服務隊伍的培訓工作，提高其業務素養；加大本土養老服務人才的培養力度，支持本土高校和科研院所開設養老服務相關專業，開展養老服務研究，為當地養老服務業發展提供人力和技術支撐；改善養老服務從業人員的發展環境，從社會保障、薪資待遇、職稱職務晉升等方面予以政策傾斜，吸引更多有識之士投身于養老服務領域。

4. 堅持醫養融合發展。建立政府主導、部門聯動、社會協同的醫養結合型養老護理工作推進機制。一是鼓勵基層醫療機構就近就地與養老機構合作，探索鄉鎮衛生院托管敬老院，開展養老醫療和健康服務。發揮分級診療體系的積極作用，確保完成醫療救治的老年人轉入基層醫療機構進行康復治療。二是鼓勵建設醫養結合型高檔養老社區。鼓勵優質醫療機構獨資或與房地產商合資打造集醫養住于一體的高檔租賃式養老社區，讓有經濟條件的老年群體便利享受優質的居住、康復和醫療服務。

5. 提高農村養老服務水平。利用農村各類閑置房屋資源，發揮農村地區的生態環境優勢，引導社會力量到農村建設養老社會機構，多渠道提升農村養老服務水平，吸引城市老人到農村地區安度晚年。

6. 構建以需求為導向的養老服務供給體系。建立和完善各類養老服務供給目錄，擴大老年服務項目的選擇性，力爭實現根據老年人口群體的具體需求提供有針對性的養老服務供給。在養老服務從傳統的家庭養老向居家社區養老和機構養老轉變這一宏觀背景下，要強化社區在養老服務體系中的積極作用，通過不斷完善社區養老服務設施體系，提高社區養老服務水平，以精細化的社區照料為突破口，大力發展居家社區養老支撐體系，從而最大可能發揮家庭在現代養老服務體系中的積極作用。

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