陜西省地方環(huán)境資源立法存在問題及其完善

郭斌

摘要本文首先介紹了陜西省環(huán)境資源現(xiàn)狀，然后分析了陜西省地方環(huán)境資源立法存在的問題，最后通過理論與實際相結(jié)合的方式，有針對性的提出了能夠完善陜西省地方環(huán)境資源立法的對策，希望可以在某些方面為從事相關(guān)立法工作的人員提供幫助。

關(guān)鍵詞陜西省 環(huán)境資源 立法

地方環(huán)境資源立法指的是，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的人大常委會以及省級政府所在市，以所在省份的社會和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，以憲法及相關(guān)行政法規(guī)為核心，結(jié)合地區(qū)環(huán)境、自然資源等因素所開展的，涉及地方性環(huán)境規(guī)章以及法規(guī)的修改、制定以及廢止工作。該項工作對實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展這一核心目標(biāo)具有十分重要的意義，因此，對其展開研究是很有必要的。

一、陜西省環(huán)境資源現(xiàn)狀

（一）陜西省環(huán)境現(xiàn)狀

很長一段時間內(nèi)，人們在潛意識中都將水、空氣和其他環(huán)境資源視作無償資源，更是將大自然視為對廢棄物進(jìn)行凈化的平臺或場所，但是隨著社會的發(fā)展和人口的增加，環(huán)境污染問題變得越發(fā)突出，也開始有越來越多的人意識到，環(huán)境污染給社會發(fā)展帶來的負(fù)面影響是十分嚴(yán)重的。

近幾年，陜西省在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，也沒有忽略環(huán)境保護的重要性，不僅通過加強宣傳教育的方式，幫助人們樹立起了良好的環(huán)境保護意識，還通過增加投入的方式，保證了環(huán)境治理力度的加大，以此來實現(xiàn)控制環(huán)境惡化速度過快這一目標(biāo)。需要注意的是，即使陜西省在環(huán)境保護方面傾注了大量的心血，但是仍舊存在著較為嚴(yán)峻的問題有待解決，例如，雖然工業(yè)污染較過去相比有所減輕，但城市生活污染以及農(nóng)業(yè)污染情況均沒有得到緩解：雖然工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物的排放量有所減少，但白色污染、汽車尾氣污染、污水排放問題和生活垃圾的清運問題都沒有得到有效解決。通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，復(fù)合型、壓縮性是陜西省現(xiàn)存環(huán)境污染問題具有的共性特征，無論是城鎮(zhèn)化還是工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，都會導(dǎo)致污染物介質(zhì)發(fā)生變化，由最初的水和大氣向水、土壤和大氣進(jìn)行轉(zhuǎn)變；污染的主要類型也不再是傳統(tǒng)的常規(guī)污染物，而是以新型污染與常規(guī)污染進(jìn)行復(fù)合后得出的污染物為主。除此之外，污染范圍的轉(zhuǎn)變同樣是需要引起重視的，過去，陜西省環(huán)境污染的范圍主要集中在城市以及局部地區(qū)，現(xiàn)在則向流域和區(qū)域進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。

（二）陜西省資源現(xiàn)狀

陜西省擁有十分豐富的自然資源，三大區(qū)域中的陜北區(qū)域，以富集的天然氣、優(yōu)質(zhì)環(huán)保煤和石油資源為人們所熟知，除此之外，該區(qū)域的鹽類礦產(chǎn)和膨潤土均具有一定的開發(fā)價值和潛力，正是因為如此，陜北區(qū)域才成為了我國對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查以及開發(fā)的重點區(qū)域：關(guān)中和其周邊區(qū)域由于具有構(gòu)造復(fù)雜、成礦期次數(shù)較多等特殊條件，因此，形成了包含煤、金在內(nèi)的多種類成礦區(qū)域；陜南區(qū)域主要產(chǎn)出的是黑色金屬、有色金屬以及其他非金屬礦產(chǎn)。

二、陜西省地方環(huán)境資源立法存在的問題

（一）部分領(lǐng)域存在明顯的滯后性

雖然在陜西省現(xiàn)行的地方環(huán)境資源法律法規(guī)中，環(huán)境資源問題占據(jù)了較大的篇幅，但是在某些領(lǐng)域仍舊存在著明顯的滯后性，具體表現(xiàn)在新型問題和新興領(lǐng)域這兩個方面。例如，與循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)制度的缺乏；與旅游環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容的缺乏；與生物資源保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相關(guān)法律的缺乏……除此之外，在政府需要履行的保護職能方面，只對違法行為進(jìn)行了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，救濟途徑、法律責(zé)任及相關(guān)規(guī)定均存在明顯的不足。

（二）立法存在明顯的不均衡性

1.重利用輕保護

重利用輕保護這一問題較常出現(xiàn)在與資源保護和開發(fā)相關(guān)的立法工作中，尤其是以土地利用為代表的、經(jīng)濟價值較高的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中，利用和開發(fā)仍舊是實行立法的關(guān)鍵，保護的重要性卻被忽略。

2.重實體輕程序

在陜西省地方環(huán)境資源立法存在的諸多問題中，較為重要的問題之一就是重實體輕程序，具體來說，就是過于重視實體問題，卻忽略了程序的重要性，尤其是在與救濟相關(guān)的程序方面，規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題是較為突出的，而沒有結(jié)合實際情況對國家立法進(jìn)行細(xì)化導(dǎo)致的后果，就是相關(guān)法律法規(guī)具有的作用無法被最大化的呈現(xiàn)出來。

3.重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村

現(xiàn)階段，陜西省地方環(huán)境資源立法主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，有關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境、鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的內(nèi)容卻始終沒有引起有關(guān)人員充分的重視，針對城鎮(zhèn)制定的法律法規(guī)，往往涉及美觀、安全、居住等多個方面，但是在農(nóng)村地區(qū)，有關(guān)立法的內(nèi)容仍舊以經(jīng)濟發(fā)展位置，無論是立法質(zhì)量還是數(shù)量都與城鎮(zhèn)存在著明顯的差距。

三、完善陜西省地方環(huán)境資源立法的有效對策

（一）將生態(tài)補償機制納入地方環(huán)境資源立法的范圍

近幾年，隨著認(rèn)知水平的不斷提升，人們對環(huán)境保護具有了全新的認(rèn)識，其中最具有代表性的應(yīng)當(dāng)就是生態(tài)補償機制。專家和學(xué)者圍繞著生態(tài)補償機制展開的研究，為后續(xù)立法工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。早在2005年，我國就以“生態(tài)補償機制”為核心，成立了相應(yīng)的課題組，該課題組的工作主要是針對生態(tài)補償機制建立的工作，提出符合我國國情的建議；在2010年召開的第十一屆全國人大會議上，建立生態(tài)補償機制被正式提上日程；由發(fā)改委牽頭、聯(lián)合多個部門共同制定的《生態(tài)補償條例》在2011年的年末形成初稿。作為環(huán)境資源十分豐富的地區(qū)，對陜西省而言，生態(tài)補償機制的建立存在著明顯的迫切性和重要性，無論是對礦產(chǎn)還是對其他資源進(jìn)行開發(fā)，生態(tài)補償?shù)囊饬x都是較為突出的，因此，陜西省應(yīng)當(dāng)加大相關(guān)調(diào)查研究的力度，爭取做到以國家立法為基礎(chǔ)，對該地區(qū)具有的地方特點進(jìn)行反映，或是結(jié)合國家所制定法律完成對地方性法規(guī)的細(xì)化工作。

結(jié)合陜西省現(xiàn)有地方環(huán)境資源立法，圍繞著建立生態(tài)補償機制的有關(guān)工作展開思考，可得出以下結(jié)論：首先，對生態(tài)補償主體以及相關(guān)補償原則進(jìn)行確定。在對生態(tài)補償主體進(jìn)行確定時，需要參考的因素包括在特定生態(tài)破壞事件或是保護事件中，利益相關(guān)者的地位和需要承擔(dān)的責(zé)任，在對生態(tài)補償原則進(jìn)行確定時，需要參考的因素包括保護者補償，使用者付費，破壞者付費和受益者付費；其次，對生態(tài)補償方式以及途徑進(jìn)行確定，僅僅依靠政府補償機制是無法達(dá)到應(yīng)有效果的，還需要圍繞著市場補償機制展開探索，這樣做的目的是保證無論是補償主體還是補償途徑，都能夠得到多元化的發(fā)展；最后，對補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，在細(xì)化補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將生態(tài)補償機制對環(huán)境資源保護具有的積極作用進(jìn)行最大程度上的發(fā)揮。

（二）對地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶岣?/p>

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國所制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低，尤其是在我國加入世貿(mào)組織之后，“綠色壁壘”成為了無法忽略的問題，西方發(fā)達(dá)國家以“環(huán)境保護”為理由，阻止我國將低于其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或是項目進(jìn)行輸出，想要解決該問題，關(guān)鍵是結(jié)合地區(qū)實際情況，對地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行重新審查，并完成相應(yīng)的修訂或是增補的工作，保證陜西省圍繞著地方環(huán)境資源保護制定的相關(guān)法律法規(guī)能夠與國際環(huán)境規(guī)則接軌，這樣做不僅可以使產(chǎn)品沖破“綠色壁壘”，還可以開拓國際市場，并杜絕對環(huán)境有害的外國產(chǎn)品進(jìn)入我國，對我國市場乃至環(huán)境產(chǎn)生影響。

（三）對環(huán)境資源保護和發(fā)展間的關(guān)系進(jìn)行正確處理

現(xiàn)階段，無論是陜西省還是我國其他省份，普遍面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱這一問題，如果想要實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于對科學(xué)發(fā)展觀、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變及相關(guān)內(nèi)容具有準(zhǔn)確掌握，從全局的角度出發(fā)，保證各項工作的協(xié)調(diào)開展。除此之外，加大環(huán)境保護以及生態(tài)建設(shè)的力度，為可持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo)的實現(xiàn)奠定良好基礎(chǔ)也是很有必要的。結(jié)合陜西省現(xiàn)有地方環(huán)境資源立法內(nèi)容和實際情況可以看出，在對保護和發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理時，陜西省地方環(huán)境資源立法以“環(huán)境優(yōu)先”作為核心要求，不僅將經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展列為重點，還結(jié)合實際情況，在某些地區(qū)貫徹了禁止開發(fā)、保護優(yōu)先以及環(huán)境優(yōu)先的原則，由此可以看出，我國在環(huán)境保護方面貫徹并落實的政策和思想均實現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變這一目標(biāo)，由最初的“協(xié)調(diào)發(fā)展”，轉(zhuǎn)為“環(huán)境優(yōu)先”，也正是因為這樣，陜西省的地方環(huán)境資源立法，更應(yīng)當(dāng)對“環(huán)境優(yōu)先”這一原則進(jìn)行落實，具體來說，就是對滿足環(huán)境容量有限，經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，自然資源不足這三個條件的地區(qū)進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)，將環(huán)境放在首位；在生態(tài)功能保護區(qū)或生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)，貫徹“保護優(yōu)先”這一原則，在限制開發(fā)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況對發(fā)展方向進(jìn)行選擇，重點發(fā)展具有地區(qū)優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，在恢復(fù)并保育生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)生態(tài)的平衡；在具有特別保護價值或是自然保護區(qū)，應(yīng)明令禁止開發(fā)活動的開展，依法對有關(guān)地區(qū)實時保護，從根本上杜絕任何與規(guī)定不符的開發(fā)活動。總的來說，只有認(rèn)識并落實“環(huán)境優(yōu)先”這一地方環(huán)境資源立法的核心原則，才能實現(xiàn)保護和發(fā)展齊頭并進(jìn)的目標(biāo)。

（四）對環(huán)境資源監(jiān)管體制進(jìn)行進(jìn)一步的完善

從理論上來說，環(huán)境資源的特點主要體現(xiàn)在綜合性和公共性這兩個方面，在對監(jiān)管體制進(jìn)行構(gòu)建時，需要重點解決的問題包括運行協(xié)調(diào)性、集權(quán)和分權(quán)。大多數(shù)國家通過實踐，都確定了較為單一并且集中的決策、控制、執(zhí)行方式，也正是因為如此，環(huán)境管理權(quán)力才開始向特定政府部門進(jìn)行集中。地方政府人員應(yīng)當(dāng)吸取由于權(quán)力分散導(dǎo)致效率難以提升的教訓(xùn)，保證環(huán)境管理機構(gòu)掌握相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及協(xié)調(diào)權(quán)，只有這樣才能在最大程度上提升環(huán)境資源管理效率，保證相關(guān)立法以及工作發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，國家及陜西省地方政府還可以借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家在環(huán)境資源立法方面的做法，構(gòu)建以協(xié)調(diào)、保護環(huán)境資源為主要工作內(nèi)容的機構(gòu)，在完善法律體系、修改法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，使不同部門均能夠明確自身所肩負(fù)的職責(zé)，并將協(xié)商報告制度應(yīng)用在各級管轄部門開展相關(guān)工作的過程中，真正實現(xiàn)協(xié)調(diào)和法制的高度結(jié)合。

四、結(jié)論

通過對上文所敘述的內(nèi)容進(jìn)行分析能夠看出，如果想要保證地方環(huán)境資源立法具有的作用能夠被最大化的呈現(xiàn)出來，不僅需要將生態(tài)補償機制納入地方環(huán)境資源立法的范圍，還需要對地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶岣撸谶M(jìn)一步完善環(huán)境資源所對應(yīng)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，對環(huán)境資源保護和發(fā)展間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，只有同時做到以上幾點，才能使所制定地方環(huán)境資源立法符合陜西省的實際情況和需求，也才能推動該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。