論土地流轉視角下宅基地退出機制之利弊

劉安迪

摘要為解決農村土地問題，宅基地退出機制與土地流轉改革應運而生。在黨中央和地方的大力推進下，宅基地退出機制的試點工作不斷深入開展。與此同時，土地流轉改革也取得顯著成效。據此，在全局觀下，分析宅基地退出機制于土地流轉的雙面影響，反思改革成果，從而完善相關制度的契合度與兼容性是必要且急迫的。

關鍵詞農村 土地流轉 宅基地退出機制 利弊分析

一、引言

十九大報告中指出，“必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。保障農民財產權益，壯大集體經濟。”該論述明確了三農問題的工作地位并提供旗幟性指引。除此之外，其仍強調發揮農村土地制度改革對農村發展的核心作用以及全局發展的關鍵作用。

在新形勢下，深入推進農村土地改革是解決農民與土地問題的關鍵。農民與土地之關系主要分為農民與承包地、農民與宅基地之關系。針對農民與承包地的關系，黨中央提出了土地流轉改革；針對農民與農民與宅基地的關系，中央和地方進行宅基地退出機制試點工作。該機制在影響宅基地的分配與使用的同時還直接或間接地影響農民與承包地之間的關系。基于此，本文將結合相關試點工作與政策法規，從利弊兩角度出發，分析宅基地退出機制對土地流轉的主要影響，為政策的完善和立法供以參考。

二、宅基地退出機制之概述

近年，針對宅基地閑置與其面積不斷增長之間的矛盾，學界與政府部門從不同角度進行了深入地探索。在此過程中，農村宅基地退出機制尤為引起關注。學界從多重視角分析了宅基地退出可性；政府則從實踐角度，對農村宅基地如何退出進行了試點工作的探索。據此，下文將從學理和政策實踐角度對宅基地退出機制進行分析。

（一）宅基地退出機制的基本介紹

宅基地退出指的是宅基地使用權人以主動有償退出、流轉宅基地等方式，基于用益物權對宅基地所作的處分，最終將使用權與權利人相分離的一種土地流轉的方式。基于此概念，宅基地退出機制是指與農民宅基地退出相關的規定制度以及設計構想，其中包括了有償退出宅基地制度，宅基地三權分置等等。宅基地退出機制是一種特殊的土地流轉形式，是一種更為完全的宅基地流轉形式，宅基地使用者通過徹底交出使用權退出宅基地。

退出宅基地關乎農民基本的權利與土地的分配等問題。因此，在制度設計以及實施方面都需要慎重考慮，并通過試點工作不斷地對此進行完善改進，最終方可通過立法加以明確。

（二）我國宅基地退出的相關政策與試點工作

2017年2月，中央發布關于三農問題的中央一號文件，其中指出要統籌協調推進農村土地征收、宅基地制度改革試點。該論述明確指出了宅基地改革的重要性以及改革方向與工作內容。

2015年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作等意見》正式頒布，各地試點工作開始正式進行。但早從2005年開始，天津等地先后展開了宅基地退出試點工作。天津以宅基地換房為模式改革，重慶以城市住房換農村宅基地為模式進行創新。安徽省則以有償退出和復墾土地承包權等模式改革。試點工作進行至今，以江西余江縣1040個自然村為例，已累計退出宅基地27530宗、3788畝，消除了農村空心化現象，釋放了大部分村莊10年-15年的農民建房用地。

宅基地退出制度試點工作有效地清理了部分歷史遺留問題，如一宅多戶、宅基地面積超標等問題。還實現宅基地等合理有效利用，促進集體成員間住房權益公平化。但改革中仍存在著一些不足仍然需要加以完善和改良，如補償標準不確定等。

三、宅基地退出制度于農村土地流轉的影響

宅基地退出制度試行至今，從改革成果來看，宅基地退出制度利弊兼具。蔡國立認為宅基地退出制度有利于緩解土地自愿的緊張狀況，但存在但問題仍很嚴重，如政府財政負擔較重；農民生活成本增加；復墾成本過高。宋戈等人從發展權角度出發認為退出但宅基地整理復墾為耕地，使得宅基地增值為負。下文將從土地流轉角度視角切入，分析宅基地制制度的影響，探討其存在之價值與土地流轉的聯系。

（一）宅基地退出制度于土地流轉之利

宅基地退出制度設立的直接目的是避免農村土地資源浪費，收回閑置土地并加以再利用與開發。根據對試點工作地區改革措施總結分析，可以得出宅基地退出收回農村集體經濟組織后的用途主要有以下幾種：復墾重新開發為耕地、農村基礎設施建設、農村公益性建設以及流轉給城鎮以獲取資金。基于宅基地退出制度建立之目的，大部分試點地區普遍將部分退出后的宅基地將其復墾為耕地。以下將以復墾耕地模式的宅基地退出制度為主，其他處理模式為輔，分析其對土地流轉之利弊。

1.緩解耕地緊張，推動復墾農業用地再流轉

隨著人口的增長，增人不增地、減人不減地的矛盾越發突出。加之大量農村人口進入城鎮，農村空心化及土地閑置問題日益嚴重。如何解決人地矛盾、土地問題成為燃眉之急。解決該問題之核心在于堅守18億耕地紅線為不可破之底線，不斷增加耕地面積，減少閑置低效農村土地的浪費，喚醒沉睡的資本。

宅基地退出機制為解決這一難題提供了解決之道。政府以建立完善的退出激勵機制為途徑有效刺激農民退出積極性，并通過公平等價、有償的方式激勵“一戶多宅”的農民、閑置土地的農民以及進城務工荒廢土地的農民利用用益物權的處分權能將放棄使用權或者將使用權與使用相分離，最終將多余的宅基地退回集體經濟組織，有利于大量閑置土地資源重新歸于集體組織，使集體組織能夠在依法的基礎上收回宅基地后由其重新統一籌劃并決定用途。通過根據退回土地多元的性質和優劣，選擇性地復墾和重新開發退回的宅基地以增加農村耕地的面積，進而緩解人地矛盾和耕地緊張的狀況。除此之外，還有利于退回土地通過流轉以本集體組織成員或者企業（農場、農村合作社等）進行大規模的土地種植。

2.激勵有償退出，促進土地流轉資金的積累

促進土地流轉資金的積累主要從兩個角度而言，一是針對農戶流轉土地的資金積累，二是村集體組織流轉土地所需資金的積累。

首先，當不完全退出宅基的農民，如一戶多宅的農民、擁有超過法定規模宅基地的農民，將其多余宅基地退回組織后，其獲得的收益可作為其租賃他人承包地之資金。但此益處需在宅基地退出機制與補償制度相互合作下方可產生。其次，當農民退出土地后，集體組織依法享有對該土地的所有權，其通過將退出宅基地土地限期進行出租、抵押、與等方式流轉土地于城鎮建設，土地耕種等以獲得資金來源。通過資金的積累，從而作為復墾開發宅基地為耕地的技術資金，供以發展農業。

綜上，宅基地退出機制在一定程度上可以促進農村和城市資金的流轉，進而利于農村資金的積累，從而帶動農業發展和農村經濟進步。

（二）宅基地退出制度于土地流轉之弊

毋庸置疑，宅基地的退出在一定程度上有利于實現農民的土地財產權，有助于提高農村建設用地的利用效率，間接或者直接的推動土地流轉和三權分置改革的進程。然而，隨著宅基地退出模式的推進和深化，農民的權益在宅基地退出過程中的受損現象以及與其他配套改革之間的矛盾也日益突出。

1.宅基地退出制度不利于土地流轉的穩定性

基于村集體成員的身份而獲得的相關權利，稱為成員權。宅基地與承包地均是以農民的成員權為基礎而后依法申請，并按一定標準進行分配無償取得的。

在實踐工作中，宅基地退出制度鼓勵農民放棄己享有使用權的宅基地，將土地重新收回所有者手上，從而使成員權中對宅基地所享有的使用權落空，甚至因為完全退出宅基地而使承包經營權同時消失，導致權利主體喪失成員主體地位，即不再是農民。主體地位發生改變極大程度的影響正在進行的土地流轉，給土地流轉帶來了極大的不穩定性。綜上，宅基地退出制度在一定程度上對“成員權”的完整性是一種破壞，而這種破壞導致農民主體身份的變化，從而影響正在進行的土地流轉，危及其穩定性。

2.宅基地退出改革與土地流轉改革之間不具有強兼容性

制度變遷理論認為，整體制度的變遷是單個制度變遷的加總。單個制度前邊在影響整體變遷的同時也影響統一制度體系下其他單獨制度的變遷。具體到農村土地制度改革而言，宅基地退出改革是整個改革中的一環，其與土地流轉改革等共同構成完整的制度改革。作為改革的重要兩環，宅基地退出改革應與土地流轉改革進行同時調整兩者之間具有關聯性的部分。

若農民退出宅基地，但仍然對承包地享有承包經營權，是否意味著該農民的成員權失去了對宅基地享有使用權的權能，而僅具有對承包地的使用權？若農民非出于自愿退出宅基地，除了是對其宅基地使用權的侵害，是否還構成對成員權的侵害？若農民完全退出宅基地，其是否仍享有承包權？是否仍然具有農民身份？筆者的觀點均是肯定的。而在實踐工作中，宅基地退出工作往往忽視了農村承包地和宅基地產權制度交叉的部分——成員權。兩個改革均未對成員權作出明確的制度安排，導致出現“只退出宅基地，不退出承包經營權”、“只退出承包經營權，不退出宅基地”的情況。使得兩者改革在其關聯點上不能夠相兼容。

四、總結

宅基地退出機制的試行，對土地流轉具有諸多影響。一方面，宅基地退出有利于增加耕地面積、積累土地流轉資金、給予農民更多選擇、推動城鄉建設發展一體化。另一方面，宅基地退出機制難以保障農民的權益、破壞“成員權”的完整性、不利于土地流轉的穩定以及難以與土地流轉改革相兼容。因此，應在制度變遷理論和全局觀的指引下，完善退出機制以最大化發揮其益處解決土地問題并推動土地流轉三權分置的進程。