科學立法的三個維度

田成有

天下大治，起于法治。實現法治，必須立法先行。如今，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國，必須科學立法。

十八大報告明確提出，要“推進科學立法”，十八屆四中全會又進一步提出要“深入推進科學立法”，科學立法是保證法規質量的重要基礎和前提。如果說，傳統的立法是經驗立法、主觀立法、政績立法、感覺立法，那么，現代立法必須是科學立法、民主立法、依法立法。法學屬于人文社會科學，它不像自然科學那樣可以量化，既不能透過實驗過程中的觀察，也不能憑借測量或計算來回答和解決，法律難以做到數學上的證明及客觀上的精確測量。那么，我們如何科學立法呢？

毛澤東在1954年主持起草新中國第一部憲法時曾經講過：“搞憲法是搞科學。”此科學，是一種認真的科學態度，就是要從實際出發，實事求是，探索和掌握立法規律，有效地解決中國問題。張德江委員長曾對科學立法有過專門闡述，他說：科學立法，就是要求法律準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。實現科學立法，必須堅持以科學的理論為指導，從國情和實際出發，科學合理地規范公民、法人和其他組織的權利與義務，科學合理地規范國家機關的權力與責任，使法律符合經濟社會發展要求，真正經得起實踐和歷史的檢驗。

由此，我理解的科學立法，主要體現在三個維度：科學理念、科學內容、科學方法。

一、科學理念

馬克思曾經說過，立法者“在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已”。立法者如何才能準確地“表明和記載經濟關系的要求”，馬克思的要求是“立法者應該把自己看作一個自然科學家，他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律”。這里所說的“表述法律”，就是要求立法者像一個自然科學家一樣，在法律中準確地表述社會關系的現狀和發展方向，即社會關系的客觀規律。

規律是事物的內在的客觀必然性，不因人類發現、認識與否而普遍地發揮作用，也不因時間、地域、民族等的不同而有所差異。規律是一種客觀存在，不以人的喜好和意志為轉移，既不能被創立，也不能被消滅，只能被發現。法律作為一種社會規范，是社會關系的反映，立法者要對社會關系作出規范，必須準確認識、把握和反映社會關系的客觀規律，不能任性地、隨意地創造，必須受客觀規律的影響和制約，不符合客觀規律的法律終究一定會被淘汰。檢驗一項立法是不是科學，首要的標準就是，是否具備了科學理念，是否尊重科學，進一步說就是在多大程度上尊重和體現了它所調整領域社會關系的客觀規律。所以，所謂科學立法，就是不能超越社會、經濟的發展規律，不能盲目制定不合實際、無法實施的法律，就是要把符合規律的東西，把通過實踐證明是好的做法固定下來。不顧客觀規律，超越社會發展的承受程度，不考慮社會成本，都是不科學的立法。

其次，立法在反映和體現客觀規律的同時，還須遵循法律體系自身的內在規律。我國法律體系的內在規律包括三方面的內容：一是在法律體系的內部，通過劃分立法權限，用不同位階的法調整和規范不同的領域和不同的事項。二是憲法具有最高的法律效力，下位法不得抵觸上位法，法制的內容是統一的。三是不同位階、不同門類的法，應保持協調性、系統性、邏輯性，避免法律體系的混亂、沖突和失調。立法貴在衡一，法度不齊，則守法者惑?？茖W立法，就是應遵循法律體系的完整統一、協調銜接、內在和諧，只有符合法律自身的內在規律，才能有效規制社會生活、調整社會關系，建構起理想的社會秩序。

認識和把握規律，取決于立法者的認識條件和能力，尊重和反映規律，取決于立法者的責任和智慧。衡量立法活動在多大程度上屬于科學立法，有兩個重要標準：一是對規律認識、把握的程度；二是對規律尊重和反映的程度。在對待規律和法律的關系上，我們既不能過分夸大立法者的創造作用，以為創制法律可以不顧規律，也不能否認立法者的創造作用，以為規律可以直接地生出法律來。

二、科學內容

按照立法法的規定，立法必須“科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。可見，科學立法就是要妥善解決好權利與義務、權力與責任之間的關系。四中全會的決定明確提出：“要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程。”據此，檢驗一項立法是否科學，一個非常重要標準就是，是否科學合理地規范公民、法人和其他組織的權利與義務，是否科學合理地規范國家機關的權力與責任，是否符合公平正義精神。

關于權利與權利的關系，必須堅持權利平等原則，任何組織、任何個人都不能有任何特權，必須統籌兼顧好不同社會群體、不同階層之間的利益訴求；關于權利與權力的關系，必須以公民私權利保障為重點，對公權力進行必要的規范、制約和監督，保持權利和權力之間的平衡；關于權利和義務的關系，權利和義務必須對等，有義務必有權利，義務來源和從屬于權利，義務的設定必須也只能是為了權利；關于權力與責任的關系，應樹立“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法必追究”的觀念，堅持權力與責任相統一的原則，做到權力與責任緊密掛鉤，權力與利益徹底脫鉤。

必須正視，現實中的立法狀況離科學立法的要求還有相當大的差距，存在許多不足。比如，公民權益保護不夠，某種需要及時解決的重大民生關切問題、權益保障問題遲遲得不到解決，管不了的或不愿意管的就禁，治不了的或不愿花工夫去治的就限，制度設計不周延，救濟措施不足，保障手段有限，有些立法看上去很美，但中看不中用，成為“觀賞性立法”，有些立法出臺后束之高閣，多年閑置，保護民眾權益的立法成為“休眠立法”。

科學立法，在內容上應當進行這些關鍵考慮。在對公民、法人和其他組織的權利保障方面，應當由立法予以規定的權利是否得到了及時規定，憲法和法律沒有禁止的事項，公民、法人和其他組織從事了相關活動，是否進行了不適當的限制和干預，對于上位法明確規定的權利，下位法是否準確、完整地規范到，在具體化時是予以充分保障還是克減限制，對公民義務的設定，是否從實際出發，合理、適當，并充分考慮到公民、法人和其他組織權利與義務的對等性、平衡性。

在對國家機關權力與責任的規定方面，應當注意到，賦予某一國家機關的某項權力，是否符合我國憲法規定和體制要求，是否符合基本的改革方向，是否符合基本的人權保障需要，是否存在部門利益、部門保護以及地方利益、地方保護的情況。既要避免重權力、輕責任，特別是只有權力、不承擔責任的情況，也要避免過于強調國家機關責任而忽視其權力的情況。

當然，科學立法，還要解決法律與道德、風俗習慣等其他規范的界限問題，科學地劃分法律與其他社會規范各自的調整范圍。法律不是萬能的，不是任何東西都要交給立法，法律本身存在明顯的局限性，法律對社會生活、社會關系的涵蓋性和適應性存在一定限度，法律的實施需要物質、精神等多方面的條件保障，能夠通過其他社會規范解決的問題，就不要立法。

此外，科學立法還涉及很多歷史的、現實的具體問題，要區別情況，具體問題具體分析。在改革發展的過程中，很多社會關系的發展變化具有不確定性、不穩定性，客觀上增加了科學立法的難度。既不宜過于依賴經驗，使立法滯后于改革，也不宜片面強調立法的超前和引領，既要準確預見未來的發展走向，用立法引領改革，又要理性認識和敬畏改革，避免立法的草率盲動。

再如，風俗習慣、民族宗教、地區差異不平衡等，必須理性對待。中國是一個有悠久歷史文化傳統的大國，風俗民情、文化傳統等因素在社會生活中具有很大影響，立法時不能回避或輕易改變這些歷史遺留因素，不宜簡單地用“規律”和“真理”等“科學的”認識來干預宗教和民族問題，而應當予以充分尊重，不宜簡單地統一劃線，簡單地用統一的一種“科學標準”去提出要求，而應當因地制宜，充分考慮各種合理差異的存在。所以，科學立法，實際上也是一個實事求是，從實際出發的態度問題、認識問題。

三、科學方法

科學的內容由何而來？一定是民主。所以，科學立法和民主立法不可分離。法律，從本質上講是各種社會利益的分配和協調，是不同利益主體之間的博弈，因此，通過立法對利益的調整，必須進行理性的溝通與平衡，必須體現和保障各利益主體不同的正當利益，進而達成共識，達成各方均能接受的方案。沒有民主的立法程序，就很難有科學的立法內容。所以，科學立法，必須建立和完善一套最有利于多數人表達意志和利益的民主程序，程序越民主，多數人的意志和利益就表達得越充分，立法的內容就越接近科學。

立法是否科學，一個重要的環節還要看立項是否科學。立項是立法工作的源頭，立項工作做得科學，立法項目的合法性、必要性、可行性、前瞻性、合理性等問題研究得充分、透徹，立法質量就很高。實踐中，不少地方和部門在編制立法規劃時，憑領導個人喜好決定法規立項，一些強勢部門在法規立項中主觀隨意性較大，這必然損害科學立法目標的實現。所以，科學立法的本意是實事求是，從地方實際出發，所謂科學，就是結合本地區自然條件、社會經濟條件，圍繞本行政區域內帶有普遍性、全局性、根本性的重點問題，盡量充分掌握第一手的、最原始的、最真實的信息，進行充分的調查、研究、論證，拋棄一切違背科學的主觀立法、隨意立法、任性立法，真正制定出具有地方特色的可操作的、管用的立法。

立法是難度較大的程序性、技術性工作。十八屆三中全會提出，“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量。”十八屆四中全會決定又明確要求，健全立法協調機制，開展立法協商，充分發揮各方面力量在立法協商中的作用，探索立法中重大利益論證咨詢機制，探索立法中公眾意見采納情況反饋機制等等。這些都為科學立法指明了方向。從立法的程序完善講，有必要制定如何立法的技術手冊和程序規范，從立法活動的各個環節設定科學的質量標準，統一指導和規范各級立法機關。因此，所謂的科學立法，就是從擬訂立法規劃、制訂立法計劃到條例草案的起草、調查研究、征求意見、審議、表決等各個環節都有科學的細化標準，并能采取諸如座談會、書面征求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證等形式和方法，通過健全和完善多數決制度、審級制度、統一審議制度、聯組會議、辯論制度、重大問題的事先協調和請示報告制度等，為科學立法提供依據和保障。

今后，科學立法應朝具體化、精細化的方向發展。法規內容的原則、粗疏，不僅損害了可操作性，也損害了權威性。地方立法應當堅持以問題為導向，不宜貪大求全，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。孟德斯鳩曾說過，當法律體裁臃腫的時候，人們就把它當作一部浮夸的作品看待?？茖W立法，應倡導“刪繁就簡”的文風，力求明確、準確、簡約、莊重，講求“簡練”而不“繁瑣”，講求“簡單”而不“繁復”，講求“簡明”而不“繁縟”。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！狈ㄊ侵螄舶钪?。所立之法要立得住、行得通、真管用，必須科學立法，若立法先天不足，質量不過關，不僅影響執法、司法、守法的效果，更會影響到法治的實現。

（作者系云南省人大常委會法工委副主任）