南非議會的地位和運行特點

陳兵

2018年2月14日，深陷腐敗丑聞的南非總統祖馬，迫于議會的罷免壓力而宣布辭職。在這一焦點性事件中，南非議會起到了關鍵性作用。作為世界上僅有的三個能夠直接選舉行政總統的議會之一（另外兩個是緬甸議會和博茨瓦納議會），南非議會在國家憲政體制中也有著獨特的地位以及特殊的運行方式。

南非議會在憲政體制中的地位

要評判南非議會在國家憲政體制中的地位，首先要明確南非憲政體制的類型。由于南非總統既是國家元首又是政府首腦，擁有行政實權，很多人進而認為南非是美國憲政模式下的總統制國家，而實際上，這種認識是十分片面的。

1.資本主義國家憲政體制的類型

當今世界資本主義國家的憲政體制主要有三種類型：威斯特敏斯特模式下議會至上的議會內閣制，美國憲政模式下三權分立的總統共和制，以及將二者融合、介于議會制和總統制之間的混合制。

作為資本主義國家憲政體制的兩大基本類型，區別議會制和總統制的關鍵在于，立法機關、行政機關和司法機關三者之間的權力關系，而不僅僅是總統是否具有行政權力。尤其重要的是，立法機關和行政機關相互之間的權力關系，因為議會和政府的關系決定了一國政治體制的主要形態[1]。

在議會制之下，立法權是首位的，行政權和司法權都源于立法權并從屬于立法權，因此，議會至上，行政機關和司法機關由議會產生并對議會負責。而在總統制之下，立法權、行政權和司法權是分立對等的，互無從屬關系。因此，三權分立，議會與行政機關、司法機關相互獨立并相互制約。

2.1996年憲法對南非憲政體制的設計

南非的憲政體制，主要是由1996年南非結束種族隔離制度以后制定的首部正式憲法設計的。而這部憲法的制定，既受到議會至上的威斯特敏斯特模式的影響，又受到三權分立的美國憲政模式的影響，是對二者的整合和一次兼容性的嘗試。

在最主要的立法機關與行政機關的權力關系上，作為英國的前殖民地，南非1996年憲法的設計，實質上是沿襲了威斯特敏斯特模式的議會體制。1996年憲法規定，立法權屬于議會，行政權屬于總統，國民議會（議會下院）由普選產生，總統由國民議會選舉產生，并對國民議會負責。總統在當選前，必須是國民議會議員。內閣由副總統和若干部長組成，均由總統任命和撤換，內閣成員中的多數也必須是國民議會議員。總統和內閣依議會信任行事，當國民議會對總統或內閣通過不信任案時，如果不信任案僅針對內閣，則總統必須改組內閣，如果針對總統，則總統必須率內閣總辭。

內閣由議會產生，內閣成員集體擔負政治責任，在“首位閣員”（首相或總理）的率領下集體對議會負責，共同進退，這些都是威斯特敏斯特模式下議會內閣制的典型特征[2]， 南非1996年憲法只不過是為首相和總理加上了總統的頭銜。

1996年憲法在議會與政府關系的設定上，也吸取了一定的美國憲政模式的成分，但并沒有從根本上改變威斯特敏斯特模式下議會與政府的權力關系格局。1996年憲法規定，總統當選后必須辭去議員職務，以使議會和政府相對分立，但進入內閣的議員不須辭職，立法機關與行政機關的人員仍是相互兼任的。1996年憲法還賦予了總統否決議會法案的權力，使政府能夠制約議會，但根據憲法的具體規定，總統能否否決議會法案，實際上最終取決于憲法法院的裁定[3]。 1996年憲法又規定總統不能解散議會，本意也是為了使政府與議會分立，卻連帶使政府又喪失了一項制約議會的手段。而與此相反，議會卻能罷免總統，或對總統和內閣通過不信任案。在相互制約上，政府和議會是不平衡的關系。

政府由議會產生，雙方人員相互兼任；議會能強力監督制約政府，而政府很難監督制約議會，這是明顯的議會制傾向，與強調議會與政府分立制衡的總統制相去甚遠。

實際上，美國憲政模式對南非憲政體制的影響，主要體現在立法機關和司法機關的權力關系上。1996年南非憲法主要吸收了三權分立中的“司法獨立”的原則，設立了能夠對議會法案進行違憲審查的憲法法院[4]。使司法機構擺脫了從屬于立法機構的地位，并能以司法審查制衡立法機構，防止立法機構的專橫。

3.議會是南非憲政體制的核心

盡管在1993年南非各派為結束種族隔離制度而制定的“臨時憲法”中明確規定，新南非的行政、立法和司法權力應當分立，并實行恰當的相互制衡。而且新南非也沿襲歷史傳統，建立了世界上獨一無二的“一國三都”模式，分別設立行政首都（茨瓦內，中央政府所在地）、立法首都（開普敦，議會兩院所在地）和司法首都（布隆方丹，最高法院所在地），以象征南非是三權分立的國家。然而，從憲法設計的層面而言，南非目前的憲政體制是介于總統制、議會制之間的混合制。而在主要的議會與政府的權力關系設定上，南非是明顯偏向議會制的混合制，而非美國式的總統共和制。南非議會，仍然是國家政治體系主要的權力來源，是國家憲政體制的基礎和核心。認識南非議會，也是認識南非政治的原點和起點。

南非議會的運行特點

1.不平衡兩院制下的獨特的上議院

南非議會由兩院組成：國民議會（下議院）和全國省級事務委員會（簡稱“省務院”，上議院）。南非兩院的設置，主要參考的是美國參眾兩院模式：國民議會由全民普選產生，代表的是民意，以保證人民當家作主。全國省級事務委員會由各省議會推舉的代表團（主要是省議員）組成，代表的是“省意”，以保證各省的利益在全國范圍內得到充分考慮[5]。

當然，南非的兩院制也不是對美國參眾兩院模式的刻板模仿，而是有所損益。美國參眾兩院，無論是在立法權限還是其他權能上，基本都是平等的。任何法案都須經兩院一致通過，兩院各自擁有一些另一院沒有的權力。美國的參眾兩院是典型的平衡兩院制，而南非議會采用的是不平衡的兩院制。

南非議會的權力重心在國民議會。從與政府的關系上看，國民議會選舉產生總統，總統和內閣只對國民議會負責，只有國民議會能罷免總統，對總統和內閣通過不信任案。從立法權限上看，國民議會可以提出除財政議案之外[6]的任何議案，而省務院只能提出涉及省的議案；國民議會通過的議案如需征求省務院意見則提交省務院審議，而省務院通過的所有議案均須提交國民議會審議；如果省務院否決國民議會的議案，國民議會可以2/3以上多數“否決省務院的否決”，而國民議會否決的議案，議案就此終止。

為了協調兩院的關系，南非議會還模仿美國兩院，設置了兩院調解委員會。調解委員會由國民議會按政黨比例產生的9名議員，以及省務院中各省代表團指定的一名代表組成。調解委員會必須在國民議會和省務院各5名以上代表的支持下，才能作出決議。

雖然在兩院體制中處于次要地位，但省務院在自身結構及運行方式上，都極具特點，尤其是其投票方式：一省一票制。

省務院由南非9省議會各推舉10人的代表團組成，包括4名特別代表（包括省長或其指定的一名省議員）和6名常任代表（由省議會按政黨比例推舉）。省務院在投票時，通常只能以一省為單位投出一票，由各省代表團團長代表本省投出，而投票意向通常由該省的執政黨決定。在省務院表決時，6省以上同意，可通過憲法修正案；5省以上同意，可通過一般議案。

在一種例外情形下，省務院也采用一人一票制：即省務院否決國民議會通過的議案，而國民議會僅以簡單多數再次通過該議案時，省務院在1/3以上代表出席的情況下，每個代表團的代表一人一票，以簡單多數對該議案作出決定。

世界各國代表地方單位的上議院或第二院，大都仿照美國參議院的模式，在代表席次上各地方單位相等，但在投票時，采用一人一票制，允許代表自由投票。南非省務院采取的一省一票制，在全世界極為罕見。在世界和區域性大國中，也僅有德國聯邦參議院的投票方式與其比較相似[7]。

2.完全比例代表制下的一黨優位制

國民議會由全國選民普選產生，選舉制度采行的是完全的比例代表制。目前南非國民議會共有400名議員，其中200名在全國的比例代表制選區產生，另外200名在地方九省的比例代表制選區產生。決定省務院構成的省議會選舉，采用的選舉制度也是比例代表制。國民議會議員與省議會議員的任期均為5年，選舉同時舉行。從1994年結束種族隔離制度后，新南非分別在1994年、1999年、2004年、2009年和2014年舉行了5次議會大選。

比例代表制的制度目標是最大限地反映民意，提高得票率與議席轉換率的比例程度。就這一特性而言，南非國民議會和省議會實行的比例代表制，堪稱當今世界各國采行的比例代表制中最完全、最徹底的。

第一，不設當選門檻。當選門檻，即政黨參與分配席位的最低得票率。因能有效阻擋小黨進入議會，當選門檻制度在全世界廣為流行。盡管世界各國的當選門檻高低不同，低的如荷蘭的0.67%，高的如塞舌爾的10%。但完全不設當選門檻的國家卻很少。在世界和區域性大國中，單純采用比例代表制，又不設當選門檻的，僅有南非一例。

第二，采用族普基數（Droop Quota）計票。比例代表制的計票方法主要有最大余額法和最高平均數法兩種。一般認為，最大余額法的比例性更佳，更有利于小黨。世界上大多數單純采用比例代表制的國家，都采用最高平均數法，以限制小黨。但南非采用的卻是最大余額法中的族普基數：當選基數=總有效票數÷[（議席數+1）+1]。與最高平均數法比，族普基數的比例性也更佳。根據利普哈特的計算，族普基數在得票率與議席率的偏差即非比例性上，為4.15%，而最高平均數法為5.22%[8]。

第三，選區較大。一般來說，選區規模越大比例性越佳，也就越有利于小黨。比例代表制的比例性高低，取決于計算選票時產生的“死票”多寡。選區劃分的數目越少，選區越大，就會技術性地減少死票的數量，比例性就越好。南非一半的國民議會議員以全國為范圍的選區產生，另一半議員在每一省為范圍的選區產生，選區規模較大。

迪韋爾熱提出，相對多數制傾向產生兩黨制，而比例代表制易導致多黨制[9]。 雖然這一“法則”不斷遭受挑戰，但在多數情況下，與多數制相比，比例代表制的確更易造成一國政黨林立。在當今世界，多黨制國家大多采用比例代表制。而兩黨制國家和一黨優位制國家，幾乎全部采用多數制。目前采用像南非這樣不設當選門檻、最大余額法計票和大選區的完全比例代表制的國家和地區很少見，而在歷史上，也只有魏瑪共和國比較類似，而魏瑪共和國是典型的極端多黨制。

可是，恰恰在完全的比例代表制之下，南非卻形成了非國大的一黨優位制，為挑戰迪韋爾熱法則，又提供了新的經驗素材。在南非已進行的5次議會選舉中，非國大在國民議會的議席率均在60%以上，在省議會選舉中均能拿下7省以上的執政權，從而牢牢控制省務院。自結束種族隔離制度以后，非國大已連續執政超過20年。

政治學界認定一黨優位制的標準不一，但即便是依照其中比較苛刻的標準，如薩托利的“一黨能獲得50%以上的議席，并連續三次贏得絕對多數”[10]，或者肯尼斯·格林的“一黨連續執政20年或者四次大選勝利”[11]，非國大也均已符合一黨優位制的標準。

3.一黨優位體制下的議會功能弱化

政黨體制也是國家政治體系中的重要一環。不同的政黨體制和政黨生態，會使相同的政治體制呈現出不同的運行方式，甚至會改變政治體制原本的設計方向。

例如同為混合制的法國。在憲政設計上，法國被公認為是半總統半議會制的典型。然而，在實際運行中，法國憲政體制能否體現出混合制的特征，卻取決于法國的政黨生態。如果總統與總理屬于不同黨派，總統和總理將分享行政權，形成“雙首長制”的二元行政體系，法國憲政體制的運行才能體現出半總統半議會制的特征。而如果總統與總理屬于同一黨派，總理就變成了總統的幕僚長，法國憲政體制的運行轉而偏向總統制。

非國大的一黨優位制，也使南非憲政體制的運行，偏離了憲法設計的方向。非國大的長期執政，使得國家的權力重心，由議會轉移到了總統和內閣，原本偏向議會制的混合制的憲政設計，在實際運行中反而偏向了總統制，這也是很多人將南非誤認為總統共和制國家的重要原因。

原本在國家憲政體制中處于核心地位的議會，其功能和作用大為下降，特別是議會對政府的監督和制約作用，難以實質性地發揮。1996年憲法規定，國民議會有權在總統破壞憲法、嚴重瀆職和無能力履行責任時，以2/3以上多數彈劾總統。同時，國民議會還有權以簡單多數通過對總統和內閣的不信任案，迫令總統辭職或改組內閣。但自從1994年新南非建立，非國大上臺執政之后，南非議會從未通過對總統的彈劾案和不信任案。祖馬總統在主動辭職前，曾遭議會三次提出彈劾案、八次提出不信任案，但均被挫敗。而在立法方面，南非議會也幾乎從未否決過總統和內閣提出的法案，議會逐漸變為政府的“立法工具”。

在非國大的一黨優位制之下，對于身兼非國大主席的總統和身兼非國大高層的內閣的監督和制約，實際上主要來自于非國大黨內，而議會對政府的監督和制約機制，則成為了黨內監督和制約的制度性保障與最后手段。

2008年9月，因涉嫌干預祖馬的司法案件，非國大要求時任南非總統姆貝基辭職。姆貝基深知，不辭職就將面對非國大議員在議會的彈劾，最終宣布接受非國大要求，辭職下野。同樣的，這次祖馬總統的辭職，也是因為面臨著非國大將對其進行議會彈劾的巨大壓力。

盡管議會的彈劾機制，最終迫使祖馬總統辭職。然而，南非國內外的輿論仍然大多批評議會在祖馬辭職案上的表現。非國大作為領導南非人民結束種族隔離制度的革命性政黨，在南非草根階層至今仍有著巨大的威望和深厚的根基。非國大在南非政壇一黨獨大的優勢地位，在短期內難以根本撼動。因此，如何在一黨優位體制下，有效提升議會的功能和作用，特別是議會對政府的監督和制約，不僅是考驗南非議會，也是考驗南非人民的一大難題。

注釋：

[1]楊光斌：《政治學導論》（第四版），中國人民大學出版社2011年版，第117頁。

[2]周淑真：《憲政體制與政黨政治的關系分析》，載《中國人民大學學報》2010年第5期，第113頁。

[3]1996年南非憲法規定，總統對議會通過的法案有異議時，只能將法案退回議會重審，議會只需再以簡單多數通過，就可將法案再次呈送總統，總統如仍有異議，只能將法案送交憲法法院就其合憲性進行裁決，憲法法院如裁決其合憲，則總統只能簽署公布。

[4]韓大元：《外國憲法》（第三版），中國人民大學出版社2011年版，第424、426頁。

[5]夏吉生：《當代各國政治制度——南非》，蘭州大學出版社1998年版，第47頁。

[6]只有負責全國財政事務的內閣成員，才能向國民議會提出財政法案。

[7]德國聯邦參議院由16個州的州長和部長組成，每個州根據人口比例在參議院有3到6票投票權。在投票時，每個州的選票只能統一投出，由該州的執政黨決定投票意向，但在計票時，仍是按3到6票計算。

[8]Lijphart . Electoral System of Party System：A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990. Oxford Universities Press.1994.p.96.

[9]【法】莫里斯·迪韋爾熱著，雷競璇譯：《政黨制度概論》，臺灣青年文化事業有限公司1991年版，第185頁。

[10]【意大利】喬萬尼·薩托利著，王利明譯：《政黨與政黨體制》，商務印書局2006年版，第289、293頁。

[11]Kenneth F.Greene.The Political Economy of Au-thoritarian Single-Party Dominance，Comparative Politi-cal Studies，July 2010 Vol.43 No.7，p.810.

（作者系中國人民大學國際關系學院2016級博士研究生）