提起行政公益附帶民事公益訴訟的條件研究

杜瑩瑩

摘要吉林省白山市人民檢察機關在公益訴訟試點時期，提起了我國第一例行政公益附帶民事公益訴訟事件，并且取得了審判機關的大力扶持。這類案件是屬于一種新的訴訟類別，有關這種訴訟事件的理論分析仍然沒有那么深化。所以，本課題試圖在該案件進行全方位研究的前提下，對提起此種訴訟的基本條件進行剖析，對其可能存在的問題進行深入思考并提出了自己的建議，以期對我國相關司法實踐能有所幫助。

關鍵詞行政公益訴訟 受案范圍 起訴條件 賠償損失

一、案例介紹

（一）案情簡介

白山市人民檢察院在履職之時了解到，自從本地中醫院興建之后，一直沒有嚴格根據《醫療機構管理條例》與《醫療機構管理條例實施細則》的要求，興建達到環境規范的污水處理設施，利用滲井、滲坑等方法排水，會造成千億細菌對地下水源和生活水源的嚴重破壞，有著細菌傳播的問題，將面臨巨大的安全風險。

2015年11月18日，江源區檢察機關向衛計局提出檢察意見，希望該部門及時采取對應監管手段，禁止中醫院使用不法手段排放污水。檢察機關經調查發現江源區衛計局對中醫院也沒有作出任何行政處理，同時該局與相關公司簽訂的只是形式上的合同，根本沒有履行期限等實質內容，故而認定該局并沒有貫徹落實自身的監管責任，沒有有效遏止不法行為，環境污染面臨著嚴重的風險與隱患問題，公共利益處于持續受侵害狀態。

2016年2月29日，白山市檢察機關在貫徹提起訴訟之前的流程之后，按照法律以公益訴訟人的角色發起訴訟，希望判決衛計局在2015年5月18日為江源區中醫院審核《醫療機構執業許可證》時違反法律的事實；衛計局落實法律規定的監管責任，強制要求中醫院在規定時間內對污水處理設施加以整頓；中醫院立馬暫停違法活動。

（二）一審法院的判決結果

白山市中級人民法院在2016年5月11日首次公開審查與判決此案，并且于同年7月15日分別作出關于行政公益訴訟案件與民事公益訴訟案件的審判結果，確定衛計局在2015年5月18日對中醫院《醫療機構執業許可證》檢驗合規的違法事實；強制規定衛計局落實自身監管責任，督促中醫院在限期內實現對污水處理設施的整頓；民事判決中醫院立即停止違法行為。一審判決之后，衛計局、中醫院都沒有提起上訴，判決己發生法律效力。

（三）優勢及意義

本案是以水污染作為基礎引起的檢察機關提起的我國第一起行政公益附帶民事民事公益訴訟事件，對檢察院提起訴訟的流程展開了相應的分析與實踐。檢察機關基于法律創新環境公共利益司法維護方法，主動提起訴訟，針對監督行政部門落實監管責任，兼顧責任主體維護法律義務且擔負停止侵犯的民事職責，防止了嚴重污染情況的出現，具有重要的現實意義。白山市法院通過對了行政公益訴訟和民事公益訴訟分別進行立案，由同一合議庭一并審理、分別作出判決，在行政公益訴訟案件中，把中醫院當作訴訟第三方，最大化確保了行政相對人的根本權益，與此同時，利用民事公益訴訟流程明確其應當承擔的法律責任。利用附帶訴訟的方法，由相同審判機關在相同訴訟流程中了解真實情況，確認證據，不只是能夠減少投入的費用，還能夠大大提升訴訟效率，防止出現彼此沖突的審判結果，確保法院裁判結果的一致性，從而增強司法判決權威性。

二、提起行政公益附帶民事公益訴訟的條件

通過對以上案例進行全面分析，筆者將行政公益附帶民事公益訴訟的定義確定成；人民檢察院在落實自身責任時了解到負有監督管理職責的行政機關存在違法行政行為或不作為，導致生態環境和資源遭到破壞或食品藥品安全受到威脅，侵害了國家或社會公共利益時，且違法行政行為或不作為是民事侵害權利的行為的先決條件，在落實兩種訴訟前程序后，違法行政行為或不作為和民事侵權行為未能得到糾正，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢查機關可以參照《行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，審判機關可以一并審理。行政公益附帶民事公益訴訟因其屬于行政附帶民事訴訟的一種，又具有公益訴訟的性質，因此其必須既符合提起一般行政附帶民事訴訟的條件，同時又分別符合提起兩種訴訟的前提條件。

（一）行政公益附帶民事公益訴訟具備與提起一般的附帶訴訟相同的條件

1.存在兩種不同性質的訴

存在兩種不同性質的訴，是提起附帶訴訟的基本條件之一。根據本案白山市人民檢察院出具的起訴書，能夠了解到，檢察機關是屬于公益訴訟的代表人，希望審判機關發起了三種訴訟要求能夠歸納成兩種類型的訴。第一種，應當歸于行政公益訴訟的范圍，也就是檢察機關希望審判機關責令衛計局校檢《醫療機構執業許可證》的違法事實和其未貫徹法律監管責任的訴；第二種，應當歸于民事公益訴訟的訴，也就是檢察機關希望審判機關責令中醫院馬上停止自身不法活動的訴。

2.兩種訴之間存在關聯性

行政訴訟與民事訴訟之間存在內在聯系，這種關聯性是內在的、緊密的，才有一并審理的必要。不過怎么認知其中存在的關系，看法是有所不同的，一些學者提出，此種關系反映在行政訴訟和民事訴訟是由相同行為引發的，而且民事問題的有效處理需要依靠行政問題的優先處理。筆者認為，本案中江源區衛計局在在江源中醫院并沒有上交環境評價合格報告的狀況下，對其《醫療機構執業許可證》審核結果是合規，在一定程度上縱容了江源中醫院違法排放醫療污水的民事侵權行為。且在檢察院對其按照法律馬上使用對應的監管手段，嚴禁中醫院繼續排放不達標的用水的檢察建議后，依舊未能依法履行監管職責。可以說，行政行為與民事行為共同造成了江源中醫院違法排放醫療污水，存在環境污染的重大風險的事實，因此可以認定兩種訴之間存在一定的關聯性。

3.兩種訴之間存在主從關系

在行政附帶民事訴訟中，兩個訴有主從之分，行政訴訟案件處在重要位置，民事訴訟案件處在支配位置，前者是后者的重要基礎。在本案中，白山市人民檢察院提起的行政公益訴訟是主體訴訟，民事公益訴訟是附屬訴訟。本案件原告發起的三種訴訟要求，也反映了該案是為了處理衛計局有無出現不法行政許可行為以及怠于履行法定監管職責，造成社會公共利益受到侵害的爭議，將第二被告白山市江源區中醫院民事侵權活動所導致的侵犯大眾利益的問題當作附屬問題加以處理。

4.兩種訴之間具有相對獨立性

行政附帶民事訴訟中的行政訴訟和民事訴訟是兩種性質完全不同的訴，行政訴訟和民事訴訟是可分的，既可以一并審理，也可以分開單獨審理，取決于當事人是否提起附帶訴訟。在本案中，行政公益訴訟和民事公益訴訟是處于獨立狀態的，能夠單獨審判，僅是檢察機關提起了行政公益附帶民事公益訴訟，因此法院對這兩種訴一并審理，分別作出判決。

（二）同時滿足提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的起訴條件

1.公益訴訟人只能是人民檢察院

由于本次案件應當歸于公益訴訟的范圍，所以，發起訴訟的主體需要達到法律的要求。按照《民事訴訟法》第五十五條明確要求，可以發起民事公益訴訟的人是立法要求的部門與社會組織，還有檢察機關。然而，按照《行政訴訟法》第二十五條明確要求，可以發起行政公益訴訟的主體僅有檢察機關。所以，這種訴訟是以行政公益訴訟作為主要訴求，順帶處理民事公益情況，所以，發訴訟的主體應當以發起行政公益訴訟的主體作為標準，也就是檢察機關；并且檢察機關也有著發起民事公益訴訟的資質，總而言之，這種訴訟僅能由人民檢察院當作公益訴訟主體發起，別的主體均無權提起此類訴訟。本案中，作為公益訴訟人的白山市人民檢察院完全符合此類訴訟起訴主體的資格條件。

2.有各自明確的被告

此案中，檢察機關起訴書中列出的第一被告是衛計局，第二被告是江源區中醫院。衛計局是對醫院承擔法律監管責任的部門，其存在瀆職情況，應當歸于明顯的行政不作為情形，其是第一被告達到立法條件。中醫院是違法實際人，并未按照法律要求排放污水，其作為被告方也達到了立法要求。不過，筆者提出，這一訴求中并未將江源區中醫院作為行政公益訴訟的第三人，明顯不妥。此類案件的爭議焦點在于如何確定行政相對人（違法行為人）即白山市江源區中醫院的訴訟地位。其作為民事公益訴訟的被告無可厚非，因為其與被告的行政活動有著立法方面的利害聯系，所以能夠當作第三方參與訴訟活動。其實，審判機關在其出具的判決書中，就是將中醫院當作第三方，在判決書中將其當作被告方，這恰恰更加印證了筆者的觀點。

3.分別有具體的訴訟請求和事實根據

本案起訴書的第一項訴訟請求是確認江源區衛計局的校驗行為違法，第二種訴求是希望判處衛計局落實自身的監管責任，判令中醫院在固定的時間內對污水處理設備加以整治，店中訴求是判令中醫院不再繼續排放污水。前面兩種訴求應當屬于行政公益訴訟的情況，也就是明確行政活動違反了法律規定，需要其落實自身責任；第三種訴求應當屬于民事公益訴訟的情況，也就是暫停違法行為。因為這或者能夠訴訟能夠當作是兩種訴求的結合，因此，在提交的起訴書中對行政公益訴訟與民事公益訴訟均應發起自身的訴求，本案提出的訴請符合這一要求。

此外，這種訴訟不只是需要有民事公益訴訟的實際依據，還要有行政公益訴訟的實際依據。兩者之間存在一個相同的實際依據，也就是不法活動對國家與大眾的權益造成了損害。行政公益訴訟還必須有說明行政部門出現的違法情形或不作為的事實依據。民事公益訴訟必須有真實的佐證說明被告確實有違法活動，導致了損害事實，還有不法活動與侵害后果之間存在因果聯系的佐證。在本次案件中，當地中醫院排放污水的情況，有環保部門出具的懲處書、中醫院管理層的筆錄、實地勘測資料等一系列佐證。關于侵害了國家與大眾權益的證據有吉科檢測企業提交的監測信息、環保工程企業提交的建議書，說明該醫院存在將污水混進污水排進滲坑的情況，可能導致出現細菌污染問題，也就是存在因果聯系。

4.必須同時符合《行政訴訟法》第61條規定的受案范圍和公益訴訟的受案范圍

根據新《行政訴訟法》第61條的規定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所做的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”從上述內容能夠發現，這種訴訟的受案領域只限制在行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政機關對民事爭議所作裁決這五類行政訴訟案件，其他案件不能提起行政附帶民事訴訟，很明顯，也不準許提起行政公益附帶民事公益訴訟。在本次討論的案件中，江源區衛計局為中醫院檢驗《醫療機構執業許可證》的行為屬于典型的行政許可行為，因此本次案件第一種訴求的檢驗行為違反了法律規定，應當歸于行政許可違法，是行政附帶民事訴訟的受理領域。

最新出臺的《行政訴訟法》第二十五條明確要求了檢察機關發起行政公益訴訟的受理領域，即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓五類案件。新《民事訴訟法》第55條第2款規定了檢察院提起民事公益訴訟的受案范圍，即生態環境和資源保護、食品藥品安全兩類案件。因本次案件牽涉衛生行政許可與污染地下水、土壤等一系列要素的問題，應當歸于“生態環境與資源保護”范圍，所以，應當屬于這兩種訴訟的受理范疇。故該案同時屬于行政附帶民事訴訟的受案范圍和人民檢察院發起行政公益訴訟與民事公益訴訟的受理領域。

5.履行了法定前置程序

最新出臺的《行政訴訟法》第61條規定，檢查機關提起行政公益訴訟的前置程序是先向行政部門提出檢查建議，督促其依法履行職責，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院才可以向人民法院提起訴訟。而根據新《民事訴訟法》第五十五條明確要求，人民檢察院發起訴訟的條件是不存在適格主體或主體并未發起訴訟的情形下，其才有資格向審判機關發起訴訟。檢察院只有在落實了發起訴訟的前置流程之后，才可以選擇附帶訴訟形式。

在本次案件中，人民檢察院在了解到中醫院存在違法排放污水行為，而衛計局并未按照法律規定落實自身監管責任之后，在2015年5月18日向衛計局提出檢察意見，督促中醫院在限期內實現對污水處理設施的整頓，遏制其出現不法排放污水的情況，面臨著巨大的風險和潛在問題，不過衛計局并沒有落實自身監管責任，并沒有防止中醫院暫停違法行為，面臨著十分嚴峻的風險與潛在問題，群眾權利無法得到有效保障。直到現在，人民檢察院已經按照法律落實了訴訟前的準備工作，擁有了提起訴訟的前提條件。另外，因為本案件牽涉的民事公益訴訟應當歸于環境污染范圍，按照《環境保護法》第五十八條明確要求，達到法律要求的組織能夠發起訴訟請求。所以，當地檢察機關展開了調研，民政部門、環保部門提交書面證明資料，說明當地沒有達到法律要求的組織能夠發起訴訟請求。至此，白山市檢察院也依法履行了提起民事公益訴訟的前提條件?？偠灾數貦z察機關已經落實了提起行政公益訴訟和民事公益訴訟的之前的流程之后，所以，能夠提起附帶訴訟。

三、此案中存在的問題及思考

本案件是檢察機關發起行政附帶民事訴訟的首例案件，其理論作用與實踐意義是顯而易見的。筆者利用檢察機關提起的訴求進行詳細研究，對本案件中出現的矛盾進行剖析。本案件有著下面的一系列訴求：第一，希望審判機關明確衛計局檢驗《醫療機構執業許可證》的違反法律的情況；第二，希望審判機關責令衛計局立馬落實自身的監管責任，讓中醫院對污水處理設施加以整治；第三，希望責令中醫院馬上暫停排場污染水源的活動。從上述內容能夠發現，第二訴求與第三訴求之間有著相同性，均是為了讓中醫院不再出現排放污水的情況，從而實現維護社會公共利益的目的。二者差異在于第二訴訟請求是通過判令衛計局落實督促中醫院在規定時期內整治的法律責任這一路線上完成停止違法的目標，而第三種訴求是要求責令中醫院停止污染行為。能夠這樣說，只要其中的訴求得到了落實，那么另外一個訴求就能夠完成。

所以，筆者提出了如此一個問題，也就是第二、第三個訴求有無必要共同使用。因為第二個訴求是屬于行政領域的訴求。第三個訴求是屬于民事領域的訴求，進而又引起本案件選取行政附帶民事訴訟形式的關鍵性的討論。出于對實現公共利益最大化的考慮，筆者認為在選擇提起行政公益附帶民事公益訴訟時，在流程選取上應當把公共利益最大化當作重考慮原因。針對存在較大關系不過又能夠獨立審理的兩種訴求，到底是使用獨立發起兩種訴求，還是使用發起行政公益附帶民事公益訴訟形式，其中最為重要的就是要評估發起何種流程的訴訟可以有助于最大化維護公共權益，從人民檢察院方面來說，筆者認為應當區分不同的情形加以考慮：

首先，在生態環境和資源保護領域及食品藥品安全領域，有時會出現法律對行政監管主體規定的不夠明確或者規定了多個監管主體的情況，明確作為行政公益訴訟案件適格被告的行政主體有著較高的難度，而明確民事公益訴訟案件被告是十分簡便的，這個時候筆者提出獨立發起民事公益訴訟請求，可以盡量避免公共利益受到侵害。

其次，針對違法行為人的環境污染情況發起的公益訴訟請求，牽涉到對污染物質的確認、引發虧損和風險評價、因果關聯確認、環境修復方法等，有著較高的專業性與技能習慣，由原告獨立發起民事公益訴訟需投入較多的人力資源、物力資源，此外還存在違法行為人拒絕承擔民事責任的狀況出現。行政機關是確保人民群眾權利的主要責任主體，其有著較好的專業水平與執法形式，由行政機構按照法律落實自身責任以確保公共利益是十分方便的，因此筆者建議當這兩種訴關聯性較強時，若能認定行政機關亦存在違法行政行為或行政不作為的情況，利用檢察機關獨立提起行政公益訴訟請求，要求行政部門在要求時間內改正不法行政活動或落實監管責任，實現監督違法行為人履行環境保護法定義務并承擔停止侵害、消除危險、恢復原狀等責任的目的，從而代替實現了提起民事公益訴訟的目的，防止環境污染的進一步擴大，發揮其在維護社會公共利益上不可替代的作用。

最后，筆者認為，在涉及生態環境和資源保護領域中，若檢察機關認為有必要提出由第二被告即違法行為人因其環境污染行為擔負賠付責任的訴訟要求之時，發起行政公益附帶民事公益訴訟更加能夠體現自身的優勢地位，不只是有助于改變行政部門在落實法律規定監管責任之時的懈怠情況，加強法律認知，避免被告實施損害生態環境的行為，另一方面則附帶解決了民事主體實施損害社會公共利益的行為所應當承擔的停止侵權、賠償損失的民事責任。這種提起附帶訴訟的方式，更是有助于節省司法資源，提高訴訟效率以及確保裁判統一、維護司法權威。本案中由于江源區中醫院違法排放醫療污水的行為按照有關機構的鑒定結果，僅是存在導致地下用水和生活用水、土地污染的風險，并未導致侵害情況，所以，檢察機關并未要求賠償對應的虧損。當然，筆者贊同以下觀點，即兩種訴訟要求是面向不同被告發起的，針對行政部門按照法律落實自身監管責任，督促行政相對人履行環境保護法定義務以及糾正違法行為人的違法行為，使不同被告分別承擔行政責任、侵權責任有更加明確的指向性和針對性。但是筆者認為這一理由似乎對于提起行政公益附帶民事公益訴訟還不足夠充分。兩種訴訟可以分別完成無法取代的請求，應該是發起附帶訴訟的重要基礎。

綜上，筆者支持在今后的司法實踐中，檢察機關根據案件的具體情況，在符合上述起訴條件時，積極提起行政公益附帶民事公益訴訟，充分發揮此種訴訟形式在審查流程中的優點，進而最大化確保國家權益與社會公共權益。