淺析黑名單制度規范化建設

袁奔

摘要如今在市場經濟快速發展、法制建設不斷推進的大環境下，黑名單制度應運而生。它作為市場誠信監督體系的重要組成部分，在市場經濟平穩運行的過程中發揮著重要作用，在失信懲戒方面提供了新的手段和依據。但是作為一項新興制度，黑名單制度的立法規范及相關權利救濟方面存在著諸多缺陷，在實際運用上存在著濫用誤用、無序建設、過度懲罰等諸多問題。本文從黑名單制度的理論基礎入手，結合調研數據，總結黑名單制度中所存在的問題，分析黑名單制度未來的發展趨勢，并提出完善建議。

關鍵詞黑名單制度 信用體制 法權益 法制建設

一、現行黑名單制度情況概述

在我國，廣義黑名單制度有兩種，第一種是指政府機關依據有關規定，基于信用約束和社會懲戒目的所設立的面向社會公示的嚴重違法失信公民或法人的信息記載。第二種則是公眾企業結合自身企業的一些特性，基于對公司利益和公眾利益的保護，并依據部分法律、法規所設立的用戶失信信息記載。

縱觀近些年，由于失信導致的產品質量問題所造成的惡性事件層出不窮，染色饅頭事件、塑化劑事件、強生“致癌門”，達芬奇“造假門”等等無不刺痛著公眾的神經。在此背景下，黑名單制度受到相關部門重視。黑名單制度的建設必須要明確政府權力邊界，誰有權擬定黑名單，擬定黑名單的程序怎樣設置，其執行過程和結果是否透明公開、如何公開等，都需要規范。

理論研究的欠缺和空白使得黑名單制度在實踐中缺乏有效的指導和規范，導致該項制度在實踐中可能會存在混亂甚至濫用的傾向。

二、黑名單制度現存問題的探究

（一）法律性質不明確

現今眾多行業領域出現了各式黑名單制度，這使人們對黑名單制度的定位及不同具體制度的性質區分產生了模糊。

在其根本目的之上，只有明確不同黑名單制度的性質差異，才能更好地對其進行相應的法律規制。例如，依懲戒手段為標準，分為公開的黑名單、無限權限制的黑名單與不公開的黑名單、依限權查閱的黑名單。

（二）內容標準紊亂、不統一

在調研工作中我們發現，從當前我國現階段黑名單制度現狀來看，尤其體現在行政管理領域，黑名單具體的內容標準，如進入、退出黑名單的條件、程序、依據、時限等方面仍存在規定不清晰、相關制度間標準協調性差的問題。

從行業管理層面來看，黑名單在一些領域，不同地區的相關管理條例中具有較大的出入。例如國家食品藥品監督管理局《關于印發藥品安全“黑名單”管理規定（試行）的通知》，文化部《文化市場黑名單管理辦法（試行）》和國家工商總局《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》等一些文件中我們發現，在黑名單移出標準方面，各部門間做出了彈性管理、期限管理等多種不同的規定，且有些部門尚未對此提出明確標準。

（三）缺少法律依據、合同依據

目前現有黑名單制度多存在于政府部門及部分壟斷性行業之中，除少部分以相應法律為來源基礎，其他大多依據各地區層級較低的地方規范性文件，此類黑名單制度并不具有較強的法律約束性，在其普及實施上也必將受到較大的阻力。

同時在眾多黑名單制度當中，仍存在一些無法無據的黑名單類型，其法律依據乃至合同依據的缺失依然是一重大隱患，對公民、企業的合法權益也會構成潛藏威脅。例如，一些航空公司的黑名單制度既沒有法律依據也沒有合同依據，其在實施過程中難免產生諸多問題，也會給司法實踐帶來一定困難。

（四）權利保障救濟措施不完善

根據法治的基本原則，黑名單制度的建立完善更應權衡其承接力度與其所要對抗的行為性質之間的關系。然而在大多限制公民權利的黑名單制度之中，現有救濟渠道卻并不規范。以《北京市旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》為例，雖然當事人被給予一個申訴的機會，但是這種申訴作為旅游部門內部的申訴，其公正性和可信度是存疑的。

在實際調研中我們也發現，類似當事人被列入黑名單制度但其本人并不得知的現象并不少見，也更無處申訴，甚至還有部分不法分子借由制度的漏洞進行對他人的報復。黑名單制度在實施的同時是否真正履行了相應的告知義務并創設了合理的權利救濟渠道，也將是日后制度完善的重點。

三、發展趨勢分析

（一）從失信懲戒轉向守信激勵

以山東省環保保護廳實施的《山東省企業環境信用評價辦法》為例，其將各企業依其信用評價為綠、黃、紅標三類級別，并分別對綠標企業、黃標企業、紅標企業采取政策優惠、加強監管、強制整改等措施，從以往的失信懲戒轉變為守信激勵，引起企業對環境信用的重視，同時采用信用制管理辦法一定程度上也減輕了環保部門的監管壓力，提高環保部門的工作效率。

（二）從“事后懲戒”到“事前預防”

以浙江海關的調研為例，通過調研我們了解到目前海關部門遵循《中華人民共和國海關企業信用管理暫行辦法》第225號令，主要依《海關企業認定標準》從企業內部管理、財務方面、企業守法、貿易安全等多個方面對企業信用進行全面的信用評估，形成高級認證、一般認證以及失信企業，并對其實行差別化管理。對比以往對失信企業進行事后懲罰的辦法，新規更具超前性、科學性、預防性等優勢。

（三）由信用信息的獨立到共享

以《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推誠實信用建設的指導意見》為例，其中明確提出了部門聯動社會協同的基本指導原則。為了加快信用信息的共享，意見中還提出了以互聯網為載體，依托國家電子政務外網，建立全國信用信息共享平臺，發揮信用信息歸集共享樞紐作用，加強區、市、省信用信息的層層公示和共享。

（四）由獨立獎懲措施到聯合激勵懲戒

以《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進誠實信用建設的指導意見》為例，其中重點提出了構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒協同機制，建立觸發反饋機制，實施部省協同和跨區域聯動。各部省和區域相互配合，在交流中建立健全跨地區、跨部門、跨領域的信用體系建設合作機制，加強信用信息共享和信用評價結果互認，從而實現失信懲戒制度由獨立獎勵制裁到聯合激勵懲戒的轉變。

四、對策與建議

（一）對策

針對前文中所提到的幾個現存問題，我們認為對策方向應從推進立法和強化司法兩個大的方面予以考慮，對于當前黑名單制度中權利救濟方面所產生的問題，我們認為應將規范重點放在拓寬救濟渠道、提升救濟效率上來，如補充合同依據，明確申訴流程申訴標準，加強審核保障流程公開透明，加強權利救濟建設等。

（二）建議

我們設想獨立或者新建一個行政部門，暫稱其為“信用中心”。信用中心下設兩個部門：信用管理部、信用監督部。

信用管理部，其職能是信用認定以及復核。公司企業與公民消費者本身的不誠信行為都將影響其信用等級，都可以作為評定信用等級的參數。在信用管理部評定之后，將結果面向各個評定主體進行公示。同時，信用主體也將適用相應的獎懲政策，如多繳稅，暫時限制其所享有的一定權利等。

信用監督部，其職能是對信用管理部門予以權力監督并對公眾企業建立信用制度監管。同時對于一些具有特殊性壟斷性的行業，如通信、電力等，也會設立一定的黑名單制度或者其他的信用監管制度，統一規范該行業信用管理工作，以保護公民的合法權益不受侵害。

此外，我們提出在現有法院業務體系中，專門設立劃信用法庭，它的主要職能即受理信用問題的相關訴訟，拓寬權利救濟的渠道。當信用主體認為信用評定存在問題或遭受了其他信用管理方面的侵害后，可以向信用法庭提起訴訟，同時通過信用法院的公示平臺，對信用評定等級、黑名單中相對人的處理辦法進行公示。

五、結語

根據依法行政原則，政府所作出的具體行政行為必須具有法律依據。但也正是作為新興制度，在對其的立法規范及其權利救濟方面存在著諸多缺陷，存在著諸多隱患，對公民合法權益的保護帶來了潛藏的威脅。一項制度若缺乏法律依據，就是無本之木、無源之水，雖然黑名單制度在我國得到廣泛運用，但是缺乏專門的法律或法規對其進行規范。當前，政府實施黑名單管理制度的主要依據是部門規章，而不是法律，經營者實施黑名單管理制度的主要依據是其內部管理制度，而不是法律。因此，為了完善黑名單管理制度，必須加強法治建設，用具體法律規范黑名單制度。但是縱觀我國法律體系，關于黑名單制度的針對性規定仍存在缺口，此項制度如何能貼合完善的適用，仍有著許多問題需要我們鉆研探究。