我國農村垃圾現狀以及處理對策淺析

戴雨軒

摘要隨著農村經濟的快速發展，垃圾排放量日益增加，農村垃圾現狀日益嚴峻，垃圾場等公共設施的建立不可或缺。然而垃圾處理場作為鄰避程度最高的鄰避設施之一，垃圾焚燒設施的選址受到公眾的普遍關注，其建立和開展都在不同程度上遭到了民眾的反對和抵制。垃圾焚燒設施強烈的“鄰避效應”非單純經濟補償政策可以解決，只有建立起公民實權的公眾參與機制，才能有效地解決鄰避設施選址產生的問題，促進正常秩序的建設和持續發展。

關鍵詞農村垃圾 鄰避效應 公眾參與

近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民消費能力日益增長，垃圾排放量日益增加。據衛生部調查，農村垃圾的成分也從菜葉果皮、稻草秸稈等演化成為包括廢紙、塑料包裝物等多種垃圾組成的新的垃圾組合，分類和處理難度加大。

在垃圾處理方面，我國城市目前已經擁有了較為完善的模式；但是在農村，生活垃圾已經成為其主要污染源之一，農民的環保意識不強，政府治理農村垃圾不當，垃圾治理制度體系的管理缺位以及不完整的市場產業鏈均導致農村生活垃圾治理存在問題。農村公共設施一直處于缺乏狀態，即使有垃圾處理場，也會遭到村民的反對和抵制；在屋旁設置的居民共用垃圾箱，有時都會遭到破壞。

農村垃圾已成為亟待解決的問題，垃圾處理場的建立無疑可以在一定程度上緩解農村垃圾污染和壓力，然而垃圾處理場作為鄰避程度最高的鄰避設施之一，能否在農村順利建設和開展，依舊是需要努力的方向。本文希望通過理清國內外鄰避設施的文獻，結合國內外垃圾處理場經驗為中國農村垃圾處理場的建設提供新的視角。

一、農村垃圾現狀

農村垃圾是村民以及其他人在生產生活中產生的傾倒在農村社區公共場地的綜合廢棄物。隨著社會經濟的快速發展，現代農村的垃圾種類、組成和成分已經不再單一化和簡單化，并逐漸向復雜多樣化、城市化方向發展，易降解、易分解的傳統農村垃圾正日趨被不可降解/難以分解、有毒有害的現代農村垃圾所替代。農村環境治理法律法規不到位、基礎設施缺乏、村民環保意識欠缺等是造成農村垃圾問題的主要原因。農村垃圾的不合理處置以及隨意丟棄、堆放，已經成為目前農村生態環境主要的污染源，并通過食物鏈危害人體健康。

隨著農村垃圾問題的日趨嚴重，學者們相繼開展了廣泛而深入的調查。研究表明，農村垃圾中生活垃圾是主要來源，垃圾收集清運率相對較低，垃圾的處理方式仍以較為落后的簡易填埋為主，許多村莊仍然隨處可見任意堆積的垃圾。為鼓勵農村居民對垃圾進行集中傾倒，新農村建設示范村設置了混凝土垃圾圈，安放在較為集中的院落公路邊；但處于垃圾管理無序狀態的鄉（鎮）大量存在，隨意排放垃圾區域依舊屢見不鮮，農村垃圾收運系統覆蓋面不足，垃圾污染問題依然嚴重。

綜上可知，農村基礎設施建設很有必要，垃圾回收站和垃圾處理場的建立迫在眉睫；但據以往經驗，“鄰避情緒”在各地進行垃圾焚燒設施選址、建設與運營的過程中較為強烈，有關垃圾處理設施的鄰避性沖突事件在國內日趨頻繁，例如2009年廣州番禺垃圾焚燒發電廠的選址爭議等。因此了解和分析垃圾場的“鄰避效應”必不可少，下文將通過文獻梳理，具體分析其狀況、原因和可行對策，為我國農村垃圾處理場提供可參考的方案。

二、垃圾場鄰避效應分析

（一）鄰避效應

鄰避表示由于地方上排斥的土地使用（LocallvUnwantedLand Uses）而引發的地方反對，這種反對在大眾行為層面經常表現為公眾的抗爭。20世紀70年代美國最早開始鄰避相關研究，進入1990年代后，亞洲各地（韓國、日本、我國臺灣地區等）開始出現鄰避運動，21世紀開始我國大陸地區產生鄰避現象。大陸地區鄰避現象中，廈門PX事件、云南怒江水電站項目等備受關注，集體抗議通常是以環境公平為訴求，由居民鄰里發起和參與，并常發生在非政治性的日常生活領域，構成中國當前“社會運動的日常形式”。

為生產生活提供基礎設施是城市的一項基本職能，環境市政設施能夠為居民日常生活和城市社會經濟運轉提供有效的保障，但是臨近居民往往會因為環境市政設施所帶來的負面影響進行反對和抵制，此類現象被稱為“鄰避效應”（not-in-my-backyard，簡稱NIMBY）。跟此效應相關的公共設施，則被稱為“鄰避設施”。

1990年，美國Daniel Yankelovich Group進行了人性服務設施接受程度的調查，研究表明托兒所、學校、醫療診所、療養院是在美國最受歡迎的公共設施，而垃圾掩埋場、監獄，甚至包括購物中心，是最不受歡迎的公共設施。我國李永展和何紀芳對臺北生活國內都市服務設施進行接受意愿以及“鄰避”效應研究，調查發現67項設施中除鄰里公園、圖書館之外，其余的設施都可能產生“鄰避”效應。基于以往研究，本文認為鄰避設施主要有以下特征：一是廣大地區的使用者均可共享由鄰避設施所產生的效益，但其產生的負面影響卻需由設施附近的民眾來負擔；二是鄰避設施往往具有潛在的危險性或污染性；三是受到居民的反對和抵制。

垃圾處理設施一直是鄰避程度最高的公共設施之一，垃圾場在都市服務設施中的鄰避指數在44.00之上，具有高度鄰避效果。垃圾場作為不可缺少的公共設施之一，其高度鄰避效應引起了廣大學者關注，已有研究涵蓋了選址、原因、對策等多方面；如何有效的化解“鄰避情緒”、盡可能地減少“鄰避抗爭”、降低“鄰避效應”，是政府部門、學術界等各方一直努力的方向，下文將結合國內外相關研究，梳理垃圾場的“鄰避效應”，借鑒已有經驗，為新農村建設提供可行建議，促進美麗鄉村發展。

（二）垃圾場鄰避效應

有學者從經濟學領域出發，認為解決鄰避沖突最有效的辦法是消除設施附近居民的邊際收益、邊際成本和社會收益、社會成本之間的差異，因此需要構建合理的回饋和補償機制。民眾抗爭情緒容易被強行垃圾填埋場項目建設激化，補償和談判等手段才是爭取民眾信任的最佳方式。Groothuis提出在有效減少居民抵制工程建設的情緒上，合理的經濟補償以及減少民眾對有害廢物處理廠的恐懼性有一定的效果。為推動垃圾焚燒廠的順利建設和將來的平穩運營，國內多位學者對環境補償機制進行探討，提出了規避鄰避效應的利益補償機制；陳佛保、郝前進基于上海垃圾中轉站的實證分析，建議鄰避設施規劃時應給予適當的經濟補償，或者在鄰避設施附近建立具有正外部性的公共設施給予規劃補償，從而減少鄰避設施帶來的沖突。

進一步研究發現，將環境問題單純地視為經濟問題進行探討，這一做法缺乏足夠的理論和現實依據。現實中，經濟利益、政治參與、心理感知以及文化差異等，都可能導致鄰避現象或鄰避沖突。張向和等對重慶市10個垃圾處理場及其周圍農戶的調查結果表明，鄰避效應的主要影響因子包括垃圾場的相對位置、政府處理滿意度、公眾“NIMBY”意識、垃圾場信任度和賠付滿意度。相比基于技術、經濟或行政層面的理性討論，民眾的鄰避行為有時是一種情緒性的抵制現象，因此補償方案較難存在最優解；王鋒等對北京垃圾填埋場的研究發現，近3/4的居民屬中度以上焦慮，近6成居民鄰避態度強烈，焦慮情緒與鄰避態度具有顯著的正相關關系。此外，不同主體的環境補償意愿也存在著差異性，從而導致了鄰避設施環境補償的復雜性。

根據歐美日等發達國家的經驗，解決鄰避設施選址困境需要有效的技術手段和公眾參與。從理論上分析，政府、企業和公眾是目前我國鄰避設施規劃主要涉及的3類利害關系人。公眾是利益直接相關者，政府和企業是以鄰避設施的提供者的身份出現。為了獲取民眾的支持，減低鄰避效應，保證鄰避設施的順利開展，學者們都提議引入公眾參與的過程。研究表明，采納當地居民的真實意見，有利于選址的成功；Kuhn和Ballard的研究發現，成功的設施選址都有賴于開放的、基于社區的選址方法，引入公民參與很關鍵。公眾參與鄰避設施的決策過程已經在美國政府法律程序上得到允許，鄰避設施經營企業、政府和鄰避設施周圍民眾的對話渠道己在美國建立，在對話渠道中，政府、企業和公眾能進行很好地溝通，所以民眾對鄰避設施的抵抗相對較少，甚至不會集體動員或抗爭。

結合發達國家經驗可知，公眾參與能夠有效地促進垃圾場等鄰避設施的順利開展，而我國鄰避設施規劃實施機制過于行政化、鄰避設施規劃涉及利益方的復雜性及公眾參與主體缺乏實踐操作指導等原因，使得民眾在公眾參與方面存在參與困境（包括公眾目的、公眾參與主體、公眾參與程度和公眾參與形式等），不能有效地發揮公眾參與的作用。

綜上，我國在鄰避設施處理的道路上，應將公眾參與納入考量體系中，并在各方面做好準備工作，促進公眾參與實際效果的發揮。

三、總結與思考

我國農村垃圾現狀不容小視，垃圾場等公共設施的建立勢在必行，然而垃圾處理場作為鄰避程度最高的鄰避設施之一，垃圾焚燒設施的選址受到公眾的普遍關注，其建立和開展都在不同程度上遭到了民眾的反對和抵制。研究表明，垃圾焚燒設施強烈的“鄰避效應”非單純經濟補償政策可以解決，只有建立起公民實權的公眾參與機制才能解決鄰避設施選址問題產生的爭議，保證建設的正常秩序和持續發展。

有關鄰避設施選址，公民參與決策能夠產生很多益處。首先，公民參與能為決策者提供不同公眾的思考與視角，有利于提高決策的質量。土地是農民的根，農民對土地的了解要比政府和企業更深入，農民參與到垃圾場的選址過程中，能夠避免肥沃土地的浪費，實現土地資源利用最大化；而且居民自身對環境較為了解，他們的參與可以幫助更快更好地選取更合適的地址。

其次，選址過程中公民的有效參與，能夠促進公平感，提升公眾對決策的接受度，從而提高鄰避設施選址的成功機會。農村是熟人社會，大家之間會相互考慮和體諒，整個選址會更加符合大家的要求，而且如果村民一開始選取代表參與到垃圾場選址并最終同意決策，即使后期沒有完全達到他們的期望，他們也會礙于熟人的面子等，選擇溫和的協商和處理方式。

再者，農民環保意識不強是導致農村垃圾現狀嚴峻的主要原因之一，公眾參與的過程中，能夠在無形之間增強村民對環境的認知，在意識層面上提高環保觀念，從而在行為上有所改變，促進農村環保工作的順利開展。

需要指出的是，農村垃圾處理并非一朝一夕之功，也不可一蹴而就，垃圾場的建設只是其中的一小部分。在實際開展過程中，應該在摸清當地農村地區垃圾產生現狀、清運收集和處置情況的基礎上，根據當地實際情況探索出相對應的農村垃圾污染防治對策，從而摸索出因地制宜的垃圾污染防治的可行道路。