精準扶貧背景下深度貧困地區“一戶一策”扶貧模式
——以新疆喀什地區克什拉克村為例

包艷麗， 蘇武崢， 黃永亮， 馬 瑛

(1.新疆農業科學院農業經濟與科技信息研究所，新疆烏魯木齊 830091； 2.新疆維吾爾自治區發展和改革委員會，新疆烏魯木齊 830001；3.新疆維吾爾自治區扶貧開發辦公室，新疆烏魯木齊 830003)

精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大“中國夢”的重要保障。近年來，在黨和國家及各級政府的共同努力下，新疆的脫貧攻堅工作取得了巨大成果，南疆四地州的貧困發生率從2013年的39.8%減少到2016年的22.7%，但是仍然比全國的7.35%高出15.35百分點；新疆是全國扶貧攻堅工作的主戰場之一，而南疆四地州是新疆脫貧攻堅工作的重中之重。多渠道、多樣化的精準扶貧精準脫貧模式是當前新疆脫貧攻堅工作方式之一，通過對新疆喀什地區英吉沙縣托普魯克鄉克什拉克村開展精準扶貧的成功經驗，從23種模式中總結出6種推介模式，為深度貧困地區的精準扶貧提供借鑒。

1 研究背景

2013年11月，習近平總書記提出扶貧要實事求是、因地制宜，要精準扶貧。2015年6月習近平總書記到貴州省考察時系統闡述精準扶貧思想，并提出“四個切實”“六個精準”“五個一批”等重要思想，奠定了精準扶貧、精準脫貧的基本方略。2015年11月，中央召開扶貧開發工作會議，頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，全面部署“十三五”脫貧攻堅工作，要求舉全黨全國全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰，明確到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2016年1月新疆維吾爾自治區黨委扶貧開發工作會議全面部署自治區“十三五”脫貧攻堅工作，推進實施脫貧攻堅“十大專項行動”，層層簽訂責任書，壓實責任，有力促進新疆脫貧攻堅工作。截至2016年底，全疆有建檔立卡貧困人口53.2萬戶185萬人，南疆四地州(和田地區、喀什地區、克孜勒蘇州、阿克蘇地區)集中連片特困區有159萬農村貧困人口，占全疆貧困人口總數的85.84%，是全疆乃至全國扶貧開發工作中最難啃的“硬骨頭”，減貧成本高，脫貧難度更大。近年來，新疆扶貧工作由“粗放式”“輸血式”“被動式”扶貧逐步向“精準式”“造血式”“參與式”轉變。特別是2014年以來，新疆以“訪民情、惠民生、聚民心”活動為依托，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人，全疆駐村工作隊積極參與扶貧開發各項工作，逐漸將精準扶貧工作長期化、制度化、規范化。

2 問題的提出

目前，精準扶貧成為學界研究的熱點，黃承偉等從精準扶貧目標、理念、主體、工作重點等方面梳理了精準扶貧的演進邏輯[1-4]。胡昌龍等對精準扶貧路徑進行了歸納和研究，并提出政策建議[5-7]。李榮梅對產業扶貧模式[8]、宮留記對市場化扶貧模式[9]、戴旭宏對資產扶貧模式[10]、趙立韋等對旅游扶貧模式[11]等進行了歸納研究，根據實際情況提出相關政策建議。這些研究對精準扶貧的內涵、路徑、機制等作了詳盡的闡述、分析和研究，通過文獻查閱來看，目前對精準施策——“一戶一策”的研究較鮮見。

精準扶貧精準脫貧的核心是精準施策，而精準施策的關鍵在于精準配置扶貧資源。逐村逐戶從根本上分析致貧原因，充分了解貧困戶所擁有的生產資料和發展意愿，對各種不同類型貧困人口采取有針對性的幫扶措施，是當前精準扶貧的難點。本研究旨在通過分析貧困人口的致貧原因，因地制宜，按戶施策，探索多渠道多樣化的精準扶貧精準脫貧模式，讓扶貧工作真正做到扶貧到人、脫貧到人，提高脫貧攻堅的針對性、有效性，以期為我國貧困地區精準扶貧提供精準施策參考。

3 案例分析

3.1 克什拉克村貧困戶現狀

克什拉克村共597戶2 536人，2014年全村建檔立卡貧困戶255戶1 015人，2014、2015年共脫貧36戶147人，截至2016年全村仍有建檔立卡貧困戶219戶868人，其中一般貧困戶58戶240人，低保貧困戶131戶567人，低保戶25戶55人，“五保戶”5戶6人。

3.2 致貧原因分析

克什拉克村建檔立卡貧困戶為219戶868人，其中因病致貧3戶8人，因殘致貧3戶7人，缺勞力致貧35戶139人，缺少耕地致貧58戶256人，缺資金致貧70戶237人，缺技術致貧50戶195人。第一，貧困人口中病、殘人口眾多，患肺結核病正在治療的有86人，大病重病61人，殘疾17人，喪失勞動力13人。因病因殘喪失勞動力，加上長期的醫療花費成為部分農戶脫貧致富的重要制約因素。第二，貧困人口文化水平較低。從村里處在貧困線以下的868人的勞動力文化水平來看，文盲和半文盲占12%，小學文化占40%，初中文化占46%，高中及以上文化僅占2%。不高的文化水平導致村民思想安貧守舊，消極悲觀，且“等靠要”思想依然存在。第三，實用技能缺少制約著脫貧步伐。受制于文化水平、雙語水平限制，約70%的村民難以掌握必要的務工技能、先進的農業生產技能和實用的養殖技能，依靠技術實現農業增產增收較困難。第四，勞動力不足導致脫貧困難。一方面無序的生育行為導致家庭人口劇增，未成年人教育、撫養費用不斷增加，從而使并不富裕的家庭陷入貧困。另一方面，家庭中有殘疾、體弱或年老喪失勞動能力的成員，不僅對家庭沒有收入的貢獻，反而還增大支出，導致家庭長期陷入貧困。第五，生產資料相對匱乏是貧困的主要因素?？耸怖舜瀣F有耕地面積256.67 hm2，人均耕地僅0.1 hm2，只能維持家庭口糧，無法實現增收致富。特別是遭遇自然災害，將使家庭狀況急劇惡化。據調查，3—5月部分貧困家庭生活極為困難，須要在村干部和富裕戶的幫助下才能度過難關。第六，發展資金不足影響發展信心。部分臨界于貧困線的村民，在改善住房條件、實現住房抗震達標和“美麗鄉村”建設的過程中，國家和自治區補助資金無法滿足實際需要，自身仍須通過貸款或變賣牲畜等生產資料湊齊建設資金。面對大額貸款以及生產資料的減少，自身承擔較大的生產壓力，信心不足，從而制約了家庭的進一步發展。

3.3 脫貧途徑選擇

根據國家提出的“五個一批”精準扶貧精神，結合克什拉克村貧困人口的實際情況，確定發展生產脫貧一批、教育培訓就業脫貧一批和社會保障兜底一批的“三個一批”脫貧路徑。

3.3.1 發展生產脫貧一批 通過發展產業帶動經濟是脫貧的首選路徑。經調研發現，貧困戶中有120戶發展養羊、62戶發展養牛、113戶新建棚圈、140戶建設苗圃、123戶建設拱棚、75戶發展庭院經濟。通過發展牲畜養殖、建設棚圈、修建拱棚和苗圃、實施庭院經濟等逐步使設施農業、畜牧業等形成產業化、規?；?，從而帶動經濟發展，加快脫貧步伐。

3.3.2 教育培訓就業脫貧一批 群眾素質的提升和思想觀念的更新是脫貧致富的源動力。一是把保障適齡、適學兒童全部入學的規定納入村規民約范疇，以強有力的措施和懲戒手段督促、保障適學兒童上學的權利，實現全部適學兒童入學接受教育。二是抓好教育培訓工作，提高技能水平、改變就業觀念，對178戶貧困戶進行技能培訓，增強貧困群眾的自我造血功能。三是依托駐村工作組、幫扶單位和村衛星工廠，搭建就業平臺，幫助引導有務工就業需求的176戶貧困戶實現“一戶一人”轉移就業。

3.3.3 社會保障兜底一批 在國家、自治區的支持下，推進扶貧線和低保線“兩線合一”，實現扶貧開發與農村低保的有效銜接，對喪失勞動能力、無法通過生產扶持和務工就業幫助實現脫貧的30戶61人實施政策性兜底扶貧。

3.4 “一戶一策”模式選擇

根據克什拉克村貧困人口致貧原因分析結果及脫貧路徑的確定，結合扶貧資金供給情況及貧困戶實際需求制定23種精準施策——“一戶一策”扶貧模式(表1)。

4 精準施策模式推介

“一戶一策”精準扶貧模式是在準確分析貧困戶致貧原因、家庭基本情況、發展意愿、脫貧需求等基礎上，對貧困戶實行精準定位，綜合運用生產設施建設、家禽畜牧養殖、特色種植業、培訓及務工就業等多種脫貧舉措，靈活組合，制定了6種符合貧困地區貧困家庭實際需要的精準扶貧模式。

4.1 基礎設施建設+家禽畜牧養殖+特色種植業+培訓就業

該模式針對具有一定的耕地、牲畜等生產資料，人口多，勞動力較多且愿意外出務工的貧困家庭。一是修建棚圈、禽舍等設施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，發展家禽畜牧養殖。二是修建拱棚、精品園等設施，給予專項技術培訓，進一步擴大特色經濟林的種植規模，提高林果收入。三是開展雙語和實用技能培訓，增強務工技能水平，通過組織引導，幫助其實現就近就地就業和外出長期穩定就業。

4.2 基礎設施建設+家禽畜牧養殖+培訓就業

該模式針對擁有一定的耕地和牛羊等生產資料，但勞動力不足的貧困家庭。通過修建棚圈、禽舍等設施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，留守在家的勞動力發展家禽畜牧養殖，照看孩子老人。剩余勞動力通過雙語或技能培訓外出務工就業。

4.3 基礎設施建設+家禽畜牧養殖

該模式針對耕地少、人口少，勞動力僅能滿足生產需求無法外出務工的貧困家庭，通過修建棚圈、禽舍等設施，輔之以貼息貸款購買牛、羊、鴿子、雞等牲畜和家禽，發展家禽畜牧養殖。

4.4 基礎設施建設+培訓就業

該模式針對人口少、耕地少，但擁有年青勞動力且愿意外出務工的貧困家庭。其脫貧的主要措施是開展雙語和實用技能培訓，增強務工技能水平，通過組織引導，幫助其實現就近就地就業和外出長期穩定就業。同時，輔之以棚圈、禽舍等設施，在留守成員力所能及的情況下適度飼養家禽牲畜。

4.5 社會保障政策兜底

該模式針對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務人、 五保戶等自身難以實現脫貧的貧困戶。通過國家社會保障政策進行兜底扶貧。

4.6 黨支部+合作社+貧困戶

該模式覆蓋除政策兜底的貧困戶以外的所有貧困戶。鄉、 村2級黨支部利用扶貧資金和貧困戶自籌資金建設合作社，并在土地、技術、水電路渠等各方面提供保障，統一生產、統一銷售。貧困戶以勞動力或物資入社，按照合作社的統一要求開展特色種植和養殖，既可以增加集體收入，又能解決就業難題，增加貧困群眾務工收入和產品收入。

表1 精準扶貧“一戶一策”模式

5 進一步推進精準扶貧的相關建議

新疆維吾爾自治區2014年開始對貧困戶進行建檔立卡，并對建檔立卡的貧困戶實施精準扶貧，扶貧工作取得顯著成效，但新疆特別是南疆三地州是一個集邊境、高原、荒漠、貧困、少數民族聚集于一體的集中連片特殊困難地區，扶貧攻堅任務十分艱巨，要打贏脫貧攻堅戰，就要以問題為導向，下大力補齊短板，完善減貧治理結構，提高減貧治理能力，確保實現全面建成小康社會這一歷史重任。

5.1 提高思想認識覺悟，加強扶貧隊伍建設

貧困地區群眾能否如期脫貧，關鍵在基層領導班子扶貧覺悟和扶貧隊伍建設。首先，基層領導班子要全面系統學習國家關于扶貧開發的新思想、新觀點，準確把握扶貧開發的新趨勢，根據當地貧困現狀精心擬定減貧計劃，一村一村地幫，一戶一戶地扶，把精準扶貧放到全面建成小康社會的大局中去謀劃。其次，要建設一支肯吃苦、肯奉獻、有擔當的精準扶貧工作隊伍，加大培訓力度，借鑒其他地方好的經驗做法，提高自身扶貧工作水平。最后加強效能建設、作風建設、廉政建設，努力打造一支作風實、業務精、為政廉的扶貧工作隊伍，全面推進減貧治理體系的科學化、現代化。

5.2 提升扶貧資金實用效率

一是構建資金整合平臺。建立資源整合機制，統籌各項惠農富農強農政策，整合各類涉農資金，形成工作合力，精準解決事關貧困群眾發展的急需、急盼的困難，提高資金使用的精準性。二是因地制宜確定項目。根據不同貧困地區的實際，把扶貧項目與貧困鄉鎮、貧困村的實際和貧困群眾意愿結合起來，基礎設施落后的強化基礎設施建設，公共服務不足的加強服務設施建設，產業基礎薄弱的支持特色產業發展。公益性設施要加大資金投入力度，足額、足量投入，減輕貧困群眾負擔。農民直接受益的入戶項目要引導群眾參與，增強其脫貧致富的信心。三是加強扶貧項目資金監管。按照“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監督跟著資金走”的原則，強化項目監督管理，建立扶貧到戶資金使用管理公開、公示制度，公開透明，接受群眾監督。

5.3 “供給側扶貧”和“需求側扶貧”相結合，完善精準扶貧機制

在完善精準扶貧工作機制過程中，首先，通過了解貧困戶的貧困程度、致貧原因、自身擁有的生產資料、發展意愿等對扶貧目標精細化管理，因村施策、因戶施策、因人施策，明確脫貧路徑和幫扶措施，使所有扶貧措施與貧困識別結果相銜接；其次，對于喪失勞動能力、無法通過生產扶持和務工就業幫助實現脫貧的貧困戶采取需求側扶貧。對于其他貧困戶通過對扶貧資源精確化配置，采取需求側扶貧和供給側扶貧相結合的方式，但主要以發展生產、務工就業等方式扶貧。再次，推動貧困地區金融扶貧機制，完善扶貧貼息貸款政策，引導金融機構全面做好支持脫貧攻堅的金融服務工作。由扶貧部門和國家開發銀行、農村信用合作社等金融機構共同制定幫扶項目，解決扶貧資金融資難的問題。最后，推進電商扶貧機制，貧困地區農產品具有原生態、綠色、無污染等優良品質，充分利用網絡銷售平臺將農產品銷售出去，不但能解決農產品的銷售問題，還能讓貧困村民進一步接近市場、了解市場，為貧困戶思想脫貧奠定基礎。通過完善精準扶貧機制， 從貧困的根源出發，改變扶貧思路和扶貧方式，做到扶真貧、真扶貧。通過產業扶貧、技能培訓扶貧、金融扶貧、電商扶貧等方式，使貧困戶經濟脫貧、思想脫貧，做到真脫貧。