上海市健康促進區建設結果分析及建議

魏曉敏

WHO倡導各國大力開展健康素養促進工作，為實現千年發展目標提供保障。2014年，國家衛生和計劃生育委員會（簡稱“衛計委”，現為國家衛生健康委員會）在認真分析區域與場所健康促進的國際經驗和國內實踐的基礎上，結合當前我國主要健康問題及其影響因素，將健康促進縣（區）試點工作納入健康素養促進行動中，明確了健康促進縣（區）的內涵、目標和主要任務，并在《全民健康素養促進行動規劃（2014-2020年）》中明確健康促進縣（區）的建設目標[1]。健康促進縣（區）建設從開展之初就被作為衛計委的重點項目——全國健康素養促進行動的重要組成部分，目前已成為基本公共衛生服務項目的重要內容之一在全國推行[2]。

上海市響應國家衛計委的要求，積極開展健康促進區試點創建工作，在全市范圍內開展動員。上海市衛計委健康促進處具體負責健康促進區項目的組織協調工作，上海市健康促進中心負責技術支持，每年確定兩個區開展具體的建設工作，探索了一條具有上海特色的健康促進區實踐之路。目前，第一輪崇明、靜安和第二輪的徐匯、寶山四個區已完成了評估工作。為了進一步總結經驗，分析問題，筆者對本市已建健康促進區的創建情況進行分析，并提出建議意見。

1 資料與方法

1.1 資料

資料來源于上海市創建健康促進區情況和2014、2015年創建健康促進區的靜安、崇明、寶山、徐匯四個區的信息報表資料以及驗收評估資料。

1.2 方法

根據國家衛計委《全民健康素養促進行動規劃（2014-2020年）》的要求，分析本市開展的創建工作情況；根據2016和2017年原國家衛計委下發的關于對第一批和第二批健康促進區驗收的指標[3-4]，健康促進區主要從組織管理、健康政策、健康場所、健康文化（健康活動）、健康環境、健康人群等維度的內容來判斷。由于兩輪信息報表內容和評估標準不完全一致[3-4]，故僅抽取兩輪健康促進區信息報表的一致的指標和內容，進行比較和分析。

2 結果

2.1 創建基本情況

上海共有16個區，根據健康素養促進行動項目要求，結合本市實際，自2014年起，每年有兩個區開展健康促進區創建活動，每個創建周期為兩年。目前已有10個區創成或者在創健康促進區，占總區數的62.5%；崇明、靜安、徐匯、寶山等四區已完成了評估工作，創成健康促進區的城區占城區總數的 25%；松江、嘉定兩區建設工作即將完成并開展驗收評估，楊浦、長寧、金山、黃浦分別作為2017和2018的試點啟動建設工作，目前正在創建過程中，在創城區占城區總數的37.5%。

2.2 健康促進區創成情況

崇明、靜安、徐匯、寶山等四區分別于2016、2017年完成了創建的驗收評估工作。兩次報表的一致性內容比較見表1。

表1 兩批健康促進區信息報表

見續表1

續表1

2.1.1 組織管理

從組織管理維度看，所有已創成的健康促進區都能夠成立領導小組并且定期召開會議，實現區內工作網絡 100%全覆蓋，工作網絡中的健康促進人員 100%全覆蓋；同時實現健康促進專業網絡100%全覆蓋，專業網絡內人員100%全覆蓋。但是從效果上看，第二批創建區更加重視培訓，次數明顯增加，平均培訓4次左右，高于第一批；且第二批在財政投入立項上絕對數更多，尤其是寶山區，達到546萬。

2.2.2 健康政策

從政策維度看，各區均成立了政策審查委員會，并對政策進行了梳理。第二批的兩個區在多部門健康政策審查次數和政策數都多于第一批。兩批都開展了多部門聯合的健康行動。從數量上看，第二批發展較為均衡，按照兩年一個創建周期看，平均每年開展3次多部門的聯合健康行動。

2.2.3 健康場所

各區都開展了健康場所建設。除健康促進企業、健康社區（村）以外，第二批創建區的健康促進場所建設比例上都高于第一批，且健康家庭數量也高于第一批。在健康支持性環境建設上，第二批兩個區都明顯高于第一批。

2.2.4 健康文化

兩批的四個區都開展了媒體合作，但合作個數都較少，徐匯區的新媒體健康工作明顯高于其他區。四個區都積極開展了各類主題活動。在主體活動次數上，第二批明顯增加，200人以上的主題活動每年平均8~10次。

2.2.5 健康人群

從結果上看，健康促進區的成人健康素養均高于20%，成人吸煙率除寶山以外，均低于20%，經常鍛煉的人數的比例都高于34%。

2.2.6 評估結果

進行評估結果比較，第二批健康促進區得分均高于第一批。按順序，依次為寶山、徐匯、崇明、靜安，分別為933.0、922.0、911.0、909.6分。

3 討論

3.1 強化工作機制，進一步強化“將健康融入所有政策”

“將健康融入所有政策”，即把健康政策融入多部門政策的制定過程，采取健康政策優先理念。2016年《上海宣言》指出，良好治理對健康至關重要，城市和社區是實現健康的關鍵場所[5]，《“健康中國2030”規劃綱要》要求將促進健康的理念融入公共政策制定實施的全過程WHO前總干事陳馮富珍曾說過：“我們要認識到衛生的挑戰非常復雜，單靠衛生部門是不夠的。”建設健康促進縣（區）需要該地區的所有利益相關方都結合在一起，將健康理念融入政策制定實施的全過程。從兩批四個區健康促進區建設的實踐看，第二批在“將健康融入所有政策”方面都明顯優于第一批。說明經過一段時間的渲染和推進，政府日益認識到該項工作的重要性。但是必須指出，各區盡管都進行了轄區內利益相關方的聯動和動員，但是在政策制定和梳理方面略顯薄弱，主要表現在政策健康審查次數很少、多部門健康政策數量不多、兩個及以上部門聯合的健康行動有待增加。這反應出：這些區的領導重視后往往能夠建立相關機制，但是在聯動協作上還是存在各自為政、配合程度不夠高、協調面不夠廣的現象。社會實踐顯示：健康和社會公平政策將使整個社會受益，而治理中的失敗往往會對健康行動造成不利影響。因此，在健康促進縣（區）的建設過程中，應該進一步強化“政府主導、部門合作、社會動員、全面參與”工作機制，從建設健康中國的高度，進一步加強領導，把“健康融入所有政策”策略作為各級政府“一把手”工程，把健康政策的制定、審查、實施落在實處：一方面在區政府層面，選擇人大、政協中的具有一定學術水平的健康相關人員參與到政策審查委員會，能夠及時參與到各類政策的審查中；另一方面將健康政策審查納入區內各政府的工作考核事項，通過政府考核手段促進健康政策審查機制的落地。

3.2 建設健康細胞，健康場所、健康家庭雙促進

每個場所、每個社區、每個家庭甚至每個人都是社會的基本細胞，場所是每個人生活工作的主體，每個人又以家庭為單位，直接受到家庭的影響。因此，健康促進場所和健康家庭既是健康促進工作關注的對象，也是健康促進實施的陣地。健康促進縣（區）建設正是促進健康促進場所建設推進、開展健康家庭創建并幫助個人構建良好生活方式的綜合實踐。但是，從兩批四個區的實踐看，盡管第二批一些類別的健康促進場所的建成比例相對高于第一批，但在社區、企業的比例不容樂觀，且場所建設還存在一些問題：①政府層面倡導力不足，場所健康促進相關政策和指導性文件相對缺乏；②工作場所健康促進主要以公共衛生機構和醫療機構為主導，非醫療衛生單位包括政府機關等對健康促進單位建設工作重視不足，尤其是青年人相對集中的企業的創建情況更加薄弱；③健康家庭創建僅停留在數量的層面，全面參與度不足等。因此，建議各區在今后的創建中：一是要加大引導，繼續推進社區健康促進工作，提高社區創建的有效性，幫助機關、企事業單位等認識到工作場所是社會的有機構成，是對職業人群開展健康促進的理想地點和健康細胞創建的重要載體，投入低、產出高，能夠提高工作效率、降低醫療成本，能夠彌補基于社區的健康促進難以覆蓋的弊端[6-7]；二是要提高健康家庭創建的積極性，健康家庭是健康細胞建設的最小單位，只有當每一個家庭和諧、溫馨、遠離疾病，人民群眾才能普遍實現奔小康；三是要以點帶面，目前全市范圍內已經將健康促進場所建設列為常規工作，并納入《健康上海2030規劃綱要》，要以此為契機，探索“海派”健康促進場所創建經驗，及時總結并不斷推廣。

3.3 開展健康傳播，打造全民參與的健康文化氛圍

隨著社會經濟水平的提高，人民對美好生活、對健康的需要提出更高要求，這是全面推進健康文化建設、提升健康素養的最佳時機[8]。健康傳播對于增強人們的健康意識發揮著重要而不可替代的作用。從已創成的四個區實踐看，每個區都開展了與傳統媒體和新媒體的合作，并開展了健康主題活動。但是必須指出，各區與媒體合作力度都并不樂觀，尤其是影響面廣的電視和新媒體的傳播合作有待加強。因此，建議進一步強化健康傳播活動，充分借助媒體和活動，形成熱愛健康、追求健康、促進健康的健康文化氛圍。主要包括：①進一步加強與傳統媒體的合作。研究證明傳統媒體有其賴以生存的“資本”——權威性與公信力[9]，徐匯區在實踐中充分利用了區內報紙開展了有效的健康傳播，同時借助于地鐵車廂電視等進行傳播，取得了較好的效果。②充分利用新媒體。新媒體的強勁崛起大大拓展了健康信息的傳播渠道，使信息傳播更多元、更開放，受眾較以往更“分眾化”[10]。因此，必須重視新媒體在健康傳播中的作用，重視意見領袖在健康傳播中的作用。通過對健康傳播中意見領袖的識別、培訓來促進健康信息的擴散。③豐富健康主題活動形式和內容。利用豐富多彩的活動內容和形式，吸引居民參與其中，潛移默化地幫助居民建立健康生活方式，形成健康文化氛圍。

3.4 鞏固建設成效，實現健康促進區創建成效的延伸

健康促進縣（區）建設的最終目標是關注人群健康，這主要從健康素養、成人吸煙率以及經常鍛煉人群的比例三個方面進行考量[3-4]。從四個區的建設結果來看，四個區的居民健康素養均高于本市總體健康素養水平（25.36%）[11]；除寶山區外，成人吸煙率均低于本市[12]的平均水平（20.2%）；經常鍛煉的人數均高于 34%。這些創建結果說明通過健康促進區建設，能夠在一定程度上促進居民健康素養水平的提升、成人吸煙率的下降以及經常鍛煉人數的下降。《“健康上海2030”規劃綱要》提出：2020年居民健康素養水平達25%。盡管各健康促進區已經提前實現這一目標，但是也必須認識到健康素養提升的困難所在，需要在今后的工作中不斷鞏固成效；寶山區的吸煙率高于本市平均水平，還需要進一步加大宣傳力度。經常鍛煉人群比例直接關系全人群健康，已創各區該比例都比較高，在一定程度上說明人群相對關注健康生活方式。從總的工作層面上看，前述的機制強化、場所建設以及氛圍營造等的最終目的都落在實處。鑒于此，一方面已創區要不斷鞏固建設成果，繼續利用健康政策發布實施、健康主題活動、健康傳播以及健康促進場所等提升居民健康素養水平和經常鍛煉人群比例、降低成人吸煙率；另一方面，其他在創和未創區應該積極向已創區學習經驗，利用典型案例、交流學習等方式，借助他山之石，不斷提升本區實踐的能力和水平，共同為實現“健康上海 2030”而努力。