工商資本投資農業的土地退出機制研究

劉潤秋 李鴻 張尊帥

摘要：工商資本投資農業既促進了現代農業的發展，也帶來了圈地、掠奪式經營、破壞耕地及生態等各種風險。從土地產權方式的視角化解工商資本投資農業面臨的風險，除了要完善工商資本租賃土地的準入機制和監管機制，還需要建立工商資本投資農業的土地退出機制，以此引導工商資本退出對農地的直接占有，降低工商資本經營不善后退出農地的社會成本。工商資本投資農業的土地退出機制應該包含自愿退出激勵機制、改造及復耕機制、退出成本測算機制、信息披露和信譽機制四個方面，通過四大機制耦合協調，實現各方共贏。

關鍵詞：工商資本；農業；土地；退出機制；土地流轉

文章編號：2095-5960（2018）01-0039-08；中圖分類號：F304.4；文獻標識碼：A

一、問題的提出與文獻回顧

我國工商資本投資農業始于20世紀80年代中期的東部發達地區和大城市郊區，但由于資金實力及政策制約，發展較為緩慢。[1]近年來，隨著第三輪農村土地制度改革大幕的拉開，國家連續出臺多個文件鼓勵工商資本投資農業，2013年中央一號文件提出“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”，2015年中央一號文件中進一步提出“鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務”。在政策的鼓勵與引導下，越來越多的工商資本加速下鄉租賃農地。據農業部統計，截至2012年12月底，全國流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%。[2]2012至2014年，流入企業的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年底，流入企業的承包地面積已達到3882.5萬畝。[3]2015年，流入企業的承包地面積達到4600萬畝，占流轉土地總面積的10.4%。[4]近年來，除了直接租賃農地，各種農業產業投資基金、由專業信托公司介入的土地信托等形式，也使得農地大規模流入到工商資本或其代理人手中。此外，外資介入土地流轉的現象也不容忽視。從1998年到2015年，我國農業領域利用外商直接資本（FDI）的總實際金額由454.63億美元增加到1262.67億美元，農業外資企業投資總額由91.80億美元增加到609億美元。[5]外資介入農地流轉的情況缺乏全國性的數據，但從各地報道中可見一斑。一種情況是外資直接租賃農地，如日資企業在山東省萊陽縣租賃農地1500畝成立日本獨資朝日綠源農場，租期20年，且準備在其他省份復制這種模式；[6]韓國BIO株式會社在河北省武強縣共流轉土地1030畝；[7]全球四大糧商之一美國嘉吉公司在全國多地建養殖基地，僅2011年與安徽省來安縣簽訂項目投資協議建47個肉雞養殖場，累計流轉土地面積就達到4127畝，所涉及的基本農田由當地政府在規劃修編時全部調整為一般農田。[8]另一種情況是通過土地信托項目介入農地流轉，如中信信托有限責任公司在安徽宿州成立“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃”，期限為12年，可流轉面積5400畝，遠期土地流轉項目計劃將覆蓋25000畝。德國拜耳作物科學（中國）有限公司與中信信托的合作將從該項目開始，逐步擴展到全國其他區域的土地流轉項目。[9]該項目引發了業界關于外資“圈地”的擔憂。此外，盡管國家先后出臺文件加強了對工商資本租賃土地的監管和風險防范，但工商資本介入農村土地流轉引起的風險和問題仍層出不窮。

近年來，學術界對工商資本進入農業的影響褒貶不一。一些學者強調工商資本引領現代農業等積極效應。張紅宇等指出工商資本帶來了先進的現代農業生產要素，引領農民轉變種植方式，能有效提升產業整體素質與核心競爭力；[10]丁學東認為工商資本給農業帶來的絕不只有資金，而是把工業生產經營的市場理念、籌資方式、技術工藝、營銷手段、管理經驗等引入農業，是用大工業全面改造傳統農業的過程；[11]彭熠等指出工商資本介入農業產業化能滿足農業產業化發展迫切的資本投入需求，推動農業產業化經營制度創新；[12]周其仁等認為工商資本通過對土地資源的開發，將閑置的農村資源整合為農村資本，以資本維度取代勞動力維度，從而增加農民財產性收入；[13]瞿長福等指出工商資本下鄉之后，通過拓展資本維度，延伸產業鏈條，使土地和勞動的生產率都大幅度提高。[14]也有不少學者著重分析了其負面影響，如涂圣偉認為現階段工商資本下鄉仍存在“資本潮涌”過程中盲目投資、土地流轉契約關系不穩定等隱患；[15]李云新等認為資本下鄉存在土地流轉補償標準不合理、農民意愿被忽視、農民面臨生計模式轉換、流轉土地使用不善等多維利益沖突；[16]張尊帥提出工商資本投資農業面臨可能危及國家糧食安全、損害農戶與企業雙方利益、破壞農業生態文明、改變農村基層固有格局等風險；[17]為了規避其潛在風險，蔣永穆等提出建立工商資本投資農業的指導目錄，鼓勵工商資本進入公益性農業、種養業以及農業產業鏈的產前、產后環節；[18]建立全流程動態監管體系、利益聯結機制等以規避工商資本投資農業可能帶來的風險；[19]邵爽認為可以鼓勵工商資本進入農村職業教育與技術教育領域；[20]賀軍偉等提出要從加強引導、嚴格準入、強化監督、保護權益、做好服務等方面去健全工商資本投資農業的管理機制。[21]

上述研究主要集中于工商資本投資農業的實現、準入、監管等方面，未能從土地產權方式的視角審視工商資本投資農業面臨的風險和問題。正如馬克思所指出：“地產，即一切財富的原始源泉”。[22]土地是農業最基本的生產要素，土地產權方式決定著利益分配方式。中共十八屆五中全會提出：“優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置”，“完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制”，進一步明確了我國現階段按土地等生產要素貢獻分配的分配機制。在這一分配機制下，土地如果掌握在工商資本手中，土地收益分配的主動權就將掌握在工商資本手中，農民的權益保護及利益共享就將是鏡花水月。

無論是遵循馬克思關于財富源泉的論述，還是根據要素分配理論，土地產權方式都會極大地影響收入分配方式。要從根本上化解工商資本租賃土地的風險，保障農民在土地流轉中的長期收益，減少社會摩擦，降低社會成本，就要保證土地產權（包括經營權）掌握在農民手中。為此，土地退出機制的構建不可或缺。缺乏土地退出機制，不僅難以控制工商資本投資農業的風險，不利于保障農民的權益，同時也不利于工商資本投資農業的長期良性發展。基于此，本文嘗試構建工商資本投資農業的土地退出機制，鼓勵工商資本在投資農業時不直接占有農地，而是通過各種合作形式投資農業，實現農戶與工商資本的利益共享及優勢互補。

二、構建土地退出機制的基本思路

土地退出機制是工商資本投資農業過程中的重要管理手段。在日本，法律規定非農業生產類工商企業不得購買農地，工商資本進入農業主要通過合同、契約等形式與農民合作以及進入農業的第二三產業、利用農業科技成果進行產業化經營兩種方式。[23]2009年日本《農地法》進行修訂后，企業自由租用農地經營合法化。盡管如此，仍然規定農民有權收回不當使用的農地，購買或租賃農地者如果有損壞農地、撂荒等不適當的行為，租地合同將被解除，出租農戶有權收回土地。[24]在我國臺灣地區，同樣明確規定“私法人不得承受耕地”，僅部分符合技術密集或資本密集等條件并經申請許可后的農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構方可承受耕地。[25]而當前我國大陸地區的工商資本取得土地的門檻過低，且缺乏退出土地的相關規定，亟待構建合理的土地退出機制以加強管理。

土地退出機制的構建（如圖1）需要充分考慮各方利益，多層次、多角度地進行協調。從宏觀出發，土地退出機制應包括兩個層次：一是資本運營合理，收益目標達成，由直接占有土地轉變為間接投資環節的激勵性退出；另一個層次則是對于改造之后仍然破壞土地及其生態環境、損害農民權益或是危害糧食安全的不良企業進行懲戒性退出。從微觀出發，土地退出機制主要體現在以下四方面：一是自愿退出激勵機制，鼓勵工商資本通過與農戶合作的方式投資農業，不直接占有土地；二是改造及復耕機制，對危害糧食安全、損害農民權益、破壞土地生態的不良企業進行相應的改造，對被破壞的土地通過土地復耕機制進行修復。三是退出成本測算機制，退出成本不僅包括土地的退出成本，還包括利益相關者的退出成本。四是信息披露及信譽機制，對于工商資本投資農業中的失范行為，政府和農業行業協會作為第三方，進行相應的披露與警示，將其涉農信用評級為差。

四大機制在工商資本投資農業的土地退出機制中的作用是不同的：自愿退出激勵機制是土地退出機制構建的基礎，改造及復耕機制是土地退出機制構建的關鍵，退出成本測算機制是土地退出機制的核心，信息披露及信譽機制是保障。在工商資本投資農業的土地退出機制中，四大機制相互作用，相互協調，共同促進工商資本投資農業的良性循環。

三、土地退出機制的四大模塊

1.土地退出機制的基礎：自愿退出的激勵機制

自愿退出的激勵機制是土地退出機制的基礎。工商資本投資農業的根本目的是帶動農民發展現代農業，并非代替農民發展現代農業；工商資本投資農業的方式應該是和擁有土地的農戶進行各種形式的合作，并不是直接擁有土地；工商資本投資農業的作用應體現在對農民應形成帶動效應，而非擠出效應。

對于工商資本自身的長期發展而言，退出土地的直接占有也同樣可能是明智之舉。由于農業生產難以監督等原因，在美國，退出直接生產環節已成為越來越多公司的選擇，都樂食品（Dole food）公司曾經直接經營大片的農場，但如今已退出直接生產環節，并不直接擁有土地，多數土地由與都樂食品公司有契約協作的家庭農場進行耕種；[26]百威（Bud）公司同樣通過與種植者簽訂契約，公司并不擁有土地，僅負責收獲、包裝與銷售，其他完全由種植者決定。[27]

在我國，現階段工商資本投資農業過程中所形成的自愿退出土地的方式主要有兩種（見表1），即項目投資轉向股權融資以及采用“資本+合作社+農戶”的模式進入農業的二、三產業，兩種方式雖然經營的重點不盡相同，但在土地的經營上都是不直接擁有土地，采用間接經營的方式取得收益。

對于我國現階段爭相涌入農業直接生產環節的工商資本，應鼓勵其自愿退出土地，由原來的直接生產環節轉向間接投資，充分發揮工商資本在技術、資金、管理等方面的優勢，同時保證農民的權益和積極性，以實現各方利益主體的共贏。在投資農業的過程中，工商資本應進入農戶家庭和農民合作社難以推進的農業生產環節和產業發展的薄弱環節，如發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的種養業。[30]同時，對于自愿退出土地、進入間接生產環節的工商資本，政府應采取一定的手段對其進行鼓勵。自愿退出激勵機制主要包括三種手段：財政補貼、稅收減免以及金融支持。對于自愿退出直接占有土地的企業，政府可以予以財政補貼和稅收減免，并提供低息貸款、抵押擔保等金融支持，鼓勵其與農戶合作進行農業投資。

2.土地退出機制的關鍵：改造及復耕機制

改造及復耕機制是退出機制的關鍵。構建土地退出機制的目的并非阻礙工商資本投資農業，而是更有效地促進農業現代化的進程。現階段許多工商資本投資農業存在一定盲目性和隨意性，對土地生態、糧食安全以及社會穩定都造成了一定的負面影響。對于此類不良企業，應通過合理的改造機制，促使其更好地進行農業投資，以免造成難以挽回的損失。所謂不良企業，主要有危害糧食安全、圈地、損害農民權益、破壞土地生態幾種類型（見表2）。

針對不良企業的改造機制（見表3），從工商資本進入農業開始，主要包括前期的土地流轉雙向風險擔保機制、中期的不良企業預警機制、以及后期的土地復耕機制三個方面的內容。三者分別從資金擔保、過程控制和事后處理三個方面進行改造，以防范、減少不良企業對土地造成的破壞。

土地復耕機制是不良企業改造機制的關鍵。復耕需要大量的資金投入，土地復耕機制的前提是土地退出基金的提取。在工商資本進入農業之初，即開始計提土地退出基金，之后按年繳納，退出基金的提取標準應由市級以上政府統一制定。土地復耕的目標也并非簡單地將所有破壞土地復墾為耕地，還應在結合土地利用現狀的情況下提高土地的利用水平（如圖2），如部分建設用地在符合規劃的情況下可以改造為公園、學校等公共基礎設施。

3.土地退出機制構建的核心：建立完善的退出成本測算機制

完善的退出成本測算機制是構建工商資本投資農業的土地退出機制的關鍵，是約束工商資本合理利用土地的重要手段。目前，退出成本測算機制仍是一片空白，相關的測算與評估體系、信息服務平臺、法律保障皆不完善，專業的土壤質量第三方評估機構尚未出現，這些問題都加大了退出成本測算機制的構建難度。

對于土地的退出成本測算機制主要包含以下兩個層次的內容：一是在程序上嚴格控制，工商資本進入時，做好土地肥力測算，工商資本退出時，進行土地還原復耕成本測算和土地肥力對比測算，設立科學的土地肥力測度指標和還原復墾成本測算體系，對其退出成本進行明確界定，提高退出門檻，加大對工商資本投資結果的監管，嚴禁企業短期掠奪性經營行為與“非農化”建設。二是在法律上加強保障，土地利用方式和農業生產手段在很大程度上決定著土壤的退化和土地肥力的延續[36]，在法律上對工商資本的土地利用方式和農業生產手段進行約束與控制必不可少，應加快《農業投入法》的立法建設，保護各方利益，確保土地等自然資源的可持續利用。

此外，退出成本測算機制還應充分考慮保護農民權益，協調政府與農民、企業與農民之間的利益，主要體現在退出過程中的利益表達機制與利益調控機制兩個方面。利益表達機制主要是指利益表達的權利，在土地退出過程中應暢通農民的利益表達渠道，實現表達權的公平，引導農民采用適宜的表達方式與技巧維護自身利益。利益調控機制的主體是政府，包括建立退出矛盾預防機制、利益調控民主決策機制、農民法律援助機制、退出糾紛調解仲裁機制等方面。

4.土地退出機制構建的修正：建立信息披露及信譽機制

信息不對稱是市場失靈的主要原因之一，由于土地資源的稀缺性和用途不易變更，農業生產的要素、資源、環境等制約因素趨多，市場機制自身的缺陷以及農村市場化發展機制不健全等因素，企業、政府與農民之間往往存在信息不對稱。目前，一些城市工商企業進入農村租賃農民土地，往往利用信息不對稱、當地農民談判能力弱、地方政府服務不到位等情況，通過壓低租金、延長租期等手法侵害農戶利益，甚至有不少工商資本打著農業開發或龍頭企業的旗號，其目的卻是圈地囤地或是搞資本運作。[37]因此，有必要通過信息披露及信譽機制，對工商資本投資農業的土地退出機制予以修正，以促進企業規范經營、保障農民權益、保護土地資源。

信息披露及信譽機制主要包括三個層次的內容：一是政府的信息披露及信譽機制，應建立和完善土地流轉信息聯網和信息化管理平臺，逐步健全市、縣、鄉農業企業三級服務網絡，建立健全農業企業的登記、備案和信用制度，完善地方投融資信息平臺、中介組織等市場化體系；二是企業的信息披露及信譽機制，進入農業的工商資本對國家糧食安全與生態安全產生著重要的影響，企業在經營過程中應向社會及時披露重大信息、定期公開相關財務報告，促使企業做到科學規劃、合理利用土地；三是農民的信息披露及信譽機制，農民在工商資本投資農業體系中處于被動地位，但是農民是土地供給的直接主體，農民的信息披露及信譽機制應結合不動產統一登記制度改革來進行改進，對農民的產權信息及流轉情況予以公開，防止可能出現的二次抵押等情況。

四、土地退出機制構建的整合，四大模塊協調運轉

工商資本投資農業的土地退出機制可以基于“自愿退出的激勵機制—改造及復耕機制—退出成本測算機制—信息披露及信譽機制”這一制度設計主線展開。從工商資本投資農業退出機制構建的系統內部來看，這條制度主線是一個相互配合、有機聯合的整體。工商資本投資農業的土地退出機制的根本目的在于合理利用土地、保障農民權益、促進農業現代化，只有以自愿退出激勵機制為基礎、改造及懲戒機制為關鍵、退出成本測算機制為核心、信息披露及信譽機制為保障，相互結合，才能構建完善的土地退出機制。在這一系統中，自愿退出激勵機制與改造及復耕機制緊密聯系，構建了工商資本投資農業退出機制的運行機理。退出成本測算機制是退出機制運行過程中不可缺少的手段。而信息披露及信譽機制通過促進各參與主體的信息公開，有助于修正可能出現的偏差，形成了四大機制有機耦合的良性循環。

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Abstract：With the encouragement and guidance of national policy，more and more industrial and commercial capital invested into agricultural sector in China，which not only promote the development of modern agriculture， but also brings enclosure， predatory operation， destruction of arable land and ecological risks. We must strengthen its risk prevention while leading industrial and commercial capital to invest in agriculture. In addition to improving on the entrance and supervision regulations for industrial and commercial capital leasing farmland， we should also establish an exit mechanism for industrial and commercial capital investment in agriculture， which guides the industrial and commercial capital entering the non-direct production processes in agriculture， to reduce the social cost after mismanaged capital exit agriculture. This paper builds the exit mechanism for industrial and commercial capital investment in Chinese agriculture from four aspects： Voluntary exit incentive mechanism to encourage industrial and commercial capital exit the directly production chain into agricultural secondary and tertiary sectors； Reconstruction and disciplinary punishment mechanism to reform those unscrupulous companies which endanger food security， harm the interests of farmers， destroy land ecological； Exit cost accounting mechanism to measure and calculate exit costs of land reclamation and farmers or other stakeholders， in order to protect arable land and the interests of farmers； Information disclosure and reputation mechanism to disclose and warn the anomie behavior of industrial and commercial capital investment in agriculture， establish credit files of industrial and commercial capital investment in agriculture， in order to reduce and prevent market risks. Effective exit mechanism for Industrial and commercial capital investment in agriculture need for coupling the four coordination mechanisms to promote the healthy development of Chinese agriculture， achieve the win-win situation for stakeholders.

Key words：industrial and commercial capital； agriculture； land；exit mechanism； land circulation

責任編輯：蕭敏娜 吳錦丹 蕭敏娜 常明明 張士斌