云南省精準扶貧綜合評價研究

董曉波，王海燕，王云美，楊紅鈞，陳 蕊，鄢文光，袁 媛，李學林*

(1.云南省農業科學院農業經濟與信息研究所，云南 昆明 650205；2.云南省農業科學院，云南 昆明 650205)

【研究意義】人人共享社會發展成果是社會群體和政府為之共同努力的價值目標，脫貧攻堅戰略在幫助貧困群體化解貧困風險和順利擺脫貧困循環圈中發揮著至關重要的作用。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央系列治國理政新理念新思想新戰略的指導下，將扶貧開發工作擺在了治國理政的突出位置，并作為全面建成小康社會的底線任務納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，站在全局的高度全面實施精準扶貧精準脫貧方略。2018年正值改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵之年。為深化《中共云南省委 云南省人民政府關于舉全省之力打贏扶貧開發攻堅戰的意見》，對云南省精準扶貧進行系統性、前瞻性、關鍵點的梳理和研究將十分必要且迫切。【前人研究進展】國外有關反貧困的研究主要涉及扶持貧困(Support poverty)、緩解貧困(Poverty Alleviation)和消滅貧困(Poverty Eradication)，著眼于經濟方面的絕對貧困，資源匱乏、缺乏有效的市場運作、制度不完善、脆弱性等是主要的致貧因素，提出共性發展方式有：基礎設施建設、直接救濟、小額信貸、人力資本投資、社會安全網、創造機會、擴大參與(participation)和賦權(empowerment)。代表性研究觀點包括：一是“生態貧困論”，指出貧窮國家經濟發展緩慢的重要原因在于生態環境退化的惡性循環以及不同氣候環境直接、間接影響的結果[1]；二是“能力貧困”，提出用一個人所具有的可行能力來判斷其個人的處境[2-4]；三是“權利貧困”，提出貧困人口在教育、醫療、工作、住房、獲得收入等系列權利的不足[5-7]。國內和省內主要研究包括：一是扶貧對象和效果研究，包括：①扶貧效果評價研究，通過生計資本視角、社會資本視角等對反貧困政策績效進行定量分析[8-12]；②瞄準機制研究，通過數據模型確定貧困對象[13-16]；③集中連片特困地區貧困、少數民族貧困及反貧困研究，包括連片地區貧困現狀、成因、效果評價、反貧困策略等[17]。二是扶貧對策研究，包括：①產業和貧困關系研究，認為產業發展對農村貧困減少的效應是不同的，第一產業和第三產業增長的減貧效應非常顯著，其中農業增長對于貧困減少的貢獻最大[18-21]；②民族文化扶貧，認為宗族、民族與貧困之間具有密切關系，會對牧民追求新知識、新理念、新技術以及生活消費等產生潛移默化的影響[22]；③教育扶貧，認為反貧困應以貧困人口自我發展能力為核心，強化教育扶貧、科技扶貧、管理扶貧，提高人力資源數量和水平脫貧[23]；④生態扶貧，認為生存環境嚴酷、生存容量極有限，是貧困的重要因素之一[24]。【本研究切入點】新時代“精準扶貧、精準脫貧”扶貧開發背景下，如何有的放矢地抓住云南省貧困地區的普遍性與特殊性、相似性與差別性，因地制宜和精準地提出下一步脫貧攻堅的思路和方向，是理論界和實業界亟待解決的問題。【擬解決的關鍵問題】文章擬采用定性與定量相結合的方法，對全省88個貧困縣(市、區)進行綜合評價，進一步嘗試找到云南省精準扶貧新動能和關鍵點，為云南脫貧攻堅工作提供決策參考。

1 材料與方法

1.1 研究范圍

根據《云南省人民政府關于印發云南省脫貧攻堅規劃(2016-2020年)的通知》(云政發〔2017〕44號)，云南省有73個國家扶貧開發工作重點縣；按照國家集中連片劃分，云南省4個集中連片特困地區共有85個；文章綜合上述貧困縣得到88個共性貧困縣(市、區)，并按照4個集中連片特困地區再次劃分，其中：滇西邊境片區為56個，烏蒙山云南片區16個，藏區迪慶片區3個，滇桂黔石漠化云南片區13個，據此作為研究范圍和對象。

1.2 數據資料

為多方位全面分析和比對88個共性研究范圍和對象，單項指標數據主要來源于各縣(市、區)國民經濟和社會發展統計公報、公開發行的領導干部經濟工作手冊等數據，其次為人民政府年度工作報告、脫貧攻堅規劃、扶貧辦社會評價工作綜合報告、扶貧辦深化改革工作推進情況年度報告、地方財政預算執行情況、扶貧開發項目公示以及云南省統計局網站、扶貧信息網、各縣人民政府官方網站信息公開目錄、《云南省自然保護區名錄》、《云南省科技統計公報》等渠道公布數據整理得到。計算指標包括：各類型指標占比，主要根據各片區各指標數和4個片區指標數相除整理計算得出；年均增長率，主要根據各單項指標計算復合增長率得到。其中：貧困人口、脫貧人口采用最新公布數據；科技經費指標采用2008-2016年數據；其余指標時點采用2016年數據。

2 結果與分析

2.1 貧困地區資源環境是建設綠水青山的天然“本底”

云南省貧困地區資源具有“兩大一低”特性：一是國土面積比重大，4個集中連片特困地區88個貧困縣(市、區)國土面積占云南省總面積的78.37 %；二是自然保護區比重大，4個集中連片特困地區88個貧困縣(市、區)自然保護區共有104個，面積2072 324.17 hm2，分別占云南全省比例的64.2 %和72.61 %。其中：國家級自然保護區有18個、省級26個、市級38個、縣級22個，分別占云南全省比例的85.71 %、68.42 %、66.67 %和47.83 %；國家級保護區1215 820.74 hm2、省級463 576.33 hm2、市級304 242.5 hm2、縣級88 684.6 hm2，各片區保護區面積占4個片區的比例分別為58.67 %、22.37 %、14.68 %和4.28 %。三是森林覆蓋率偏低，4個集中連片特困地區88個貧困縣(市、區)森林覆蓋率58.55 %，低于全省森林覆蓋率59.7 %。

無論是從國土面積還是從自然保護區來看，88個貧困縣(市、區)整體上是4個集中連片區域、云南省和國家重要的生態安全屏障，在涵養水源、保持水土、改善環境和維護生態平衡等方面發揮重要作用，是建設綠水青山最大的財富和最重要的“本底”，但當前由于經濟發展和過渡開發造成了資源環境和生態的破壞，怎樣處理好資源與保護的關系，兼顧資源節約與環境友好并重，為我們思考下一步精準扶貧工作生態性和綜合性要求指明了方向。在精準扶貧中，靠山養山，靠水養水，以供給側結構性改革為突破口，通過供給側結構性改革優化產業和產品結構，培育生態產業，發展生態經濟；同時將綠色生態科技成果、技術轉化作為生態經濟發展的重要支撐，著力在節能環保、生態補償、清潔能源、荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理等重大領域廣泛推廣、運用和實施生態科技項目，努力構建健康安全友好的自然生態格局。這些理念、思想和行為應該更好地貫徹在云南精準扶貧、精準脫貧工作之中，實現精準扶貧綜合效益和利益最大化。

表1 4個集中連片特困地區資源環境數量、面積和占比

2.2 貧困地區農村和少數民族人口集聚區是精準脫貧的“聚焦點”

云南省貧困地區人口具有“三大一小”特性：總人口、鄉村人口、少數民族人口比重大，城鎮人口比重小。88個貧困縣(市、區)總人口占云南省總人口的比例為67.55 %，其中：城鎮人口占云南總城鎮人口的38.46 %，鄉村人口占91.29 %，少數民族人口占78.52 %。這表明云南省貧困人口多集中在農村，多集中于少數民族人口集聚區。根據《云南省脫貧攻堅規劃(2016-2020年)》，云南省少數民族貧困人口占全省建檔立卡貧困人口的43.4 %；全省15個特有少數民族有貧困人口191.8萬人，貧困發生率28.2 %，高出全省15.5個百分點；部分少數民族處于深度貧困和整體貧困狀態。從全國來看，云南省貧困人口數量居全國第2位、片區縣和重點縣數量居全國第1位，是全國農村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份之一。

進一步細分到片區，從各片區占4個片區的比例來看，滇西邊境片區各縣建檔立卡貧困戶占總片區的39.03 %，建檔立卡貧困人口占40.12 %，鄉村人口占48.47 %，少數民族人口占64.92 %；烏蒙山云南片區各縣建檔立卡貧困戶占總片區的40.78 %，建檔立卡貧困人口占41.76 %，鄉村人口占31.65 %，少數民族人口占9.29 %；藏區迪慶片區各縣建檔立卡貧困戶占總片區的3.04 %，建檔立卡貧困人口占1.9 %，鄉村人口占1.27 %，少數民族人口占2.51 %；滇桂黔石漠化云南片區各縣建檔立卡貧困戶占總片區的17.15 %，建檔立卡貧困人口占16.21 %，鄉村人口占18.61 %，少數民族人口占19.6 %。總結得到滇西邊境片區和烏蒙山云南片區有“四多”現象：資金投入多、減貧脫貧成效多；但同時建檔立卡貧困戶多、最低生活保障人數也多。這兩個片區的總人口占總片區的80.26 %，鄉村人口占80.12 %，少數民族人口占74.21 %，建檔立卡貧困戶占79.81 %，建檔立卡貧困人口占81.88 %。這表明這兩個片區將是云南省脫貧攻堅的重點。

表2 4個集中連片特困地區各類型人口和云南全省比對

表3 4個集中連片特困地區貧困人口占比

2.3 貧困地區具有將優勢和潛在劣勢轉化成經濟發展后發優勢的“著眼點”

云南省貧困地區具有“優劣勢并存互促共生發展”特性：首先，這些片區擁有諸如民族文化、氣候、區位、產業等獨特的資源優勢及在此基礎上形成的經濟社會體系。具體表現在：一是民族文化——云南既是全國少數民族種類最多的省份，又是中國革命老區紅色文化形成較早的省份之一，全省有15個特有民族，其中有10個是“直過”民族，“直過”民族人口為60 萬，傈僳族、怒族、拉祜族、佤族等一些特有民族的貧困人口占本民族總人口的40 %以上；且云南為紅軍長征重要途經之地，共有47個縣和38個鄉(鎮)為革命老區，其中27個是國家級扶貧開發工作重點縣，3個省級重點縣，14個民族自治縣；若進一步劃分為4大集中連片特困地區，將覆蓋64個民族自治地方，22個邊境縣，33個人口較少民族聚居區。二是氣候——擁有農業資源的多樣性、豐富性；生態環境及產品的安全性和高質量；農產品周年生產性優勢，可彌補農產品上市的時差，提高農產品競爭力。三是產業——這些片區產業結構趨于合理，日趨集中穩定有特色，四個片區生產總值占云南全省的41.12 %，一二三產占GDP的比重在逐漸優化，鄉村消費品零售總額高于城鎮，零售業和餐飲業銷售比重高，對外有特色的經濟貿易在逐步增長；隨之招商引資、富有民俗特色的旅游業在發展。但與此同時，這些片區也是長期以來嚴酷的自然環境、落后的基礎設施、滯后的財政收支、欠發達的經濟社會結構等綜合因素致貧的結果。具體表現在：一是這些地區93.23 %為山區半山區，地理位置較為偏遠、公共服務水平低，生存環境較差，扶貧開發成本高、脫貧難度大。二是4個片區常住人口人均GDP為21 024.82元，遠低于全省31 265元平均水平，烏蒙山云南片區更低，僅為全省平均水平的1/2。三是從城鄉收入差距比看，藏區迪慶片區差距最大，達到4.1，其次為烏蒙山云南片區3.09；從各片區看，差距比在3.0～4.0之間的滇西邊境片區仍有23個、烏蒙山云南片區2個、藏區迪慶片區1個、滇桂黔石漠化云南片區4個，共計30個，占88個縣區的34.1 %。其中：以州(市)為劃分單位，還有楚雄(6個)、紅河(4個)、大理(9個)、怒江(3個)最多。差距比高于4.0的滇西邊境片區仍有1個、藏區迪慶片區2個，分別為滇西怒江州福貢縣4.04；藏區迪慶片區香格里拉4.18、德欽縣4.38，88個縣中屬德欽縣城鄉收入差距最高。隨著沿邊開放力度的加大，大湄公河次區域合作、中國—東盟自由貿易區、“兩廊一圈”等區域經濟合作步伐不斷加快，綜合這些地區

表4 4個集中連片特困地區城鄉收入差距比對

表5 云南省科技經費年平均增長率對比

特有的民族文化、氣候、區位等獨特的資源優勢，充分挖掘綠色生態、民族特色等特有資源，進一步優化經濟社會結構，具有將優勢和潛在劣勢轉化成經濟發展后發優勢的“著眼點”。

2.4 貧困地區農業和科技是精準脫貧的“著力點”

2.4.1 農業具有最大減貧效果 一是就云南來看，農業占比高出全國6 %～7 %，廣大農村人口和就業比重均遠遠高于全國平均。二是由于貧困人口主要來自于農村，農業收入是農民的主要來源，發展現代農業生產經營是農村貧困人口脫貧的主要途徑。三是農業減貧具有綜合性、多功能性和輻射擴散性，其增長的減貧效應是第二和第三產業的4倍[21]，相對于其它產業農業減貧效果最明顯[18-21]。

2.4.2 農業科技扶貧比其它扶貧更為重要 第一，云南省農業創新能力在全國具有相當明顯的比較優勢，且科技經費呈現“四增長”特點：即R&D經費全省平均以1.2 %的增長率增長、R&D經費投入強度全省平均以1.06 %的增長率增長、財政科學技術支出全省平均以1.13 %的增長率增長、財政科學技術支出占財政支出比重全省平均以0.97 %的增長率增長。以比較優勢系數測算，云南省農業創新能力綜合比較優勢系數為3.82，其中：農林牧漁業R&D人員全時當量比較優勢系數為7.47，農業科技活動人員數、農業研究機構、農業技術人員比較優勢系數分別為4.66、1.97、1.85，農林牧漁業R&D經費、農林牧漁業發展項目經費比較優勢系數分別為5.22、1.52，在全國層面具有較為明顯的比較優勢。

第二，農業科技是提高貧困地區農業生產率和降低貧困發生率的關鍵。貧困地區具有的農業屬性和所屬的經濟社會結構、鄉村文化、生活習慣、生產現狀等，決定了扶貧目標需要與“農業”+“科技”扶貧聯合和相互滲透。首先，貧困地區的人多集中在農村，產業多以農業為主，提供農業科技服務本質就是在促進農業生產率。其次，通過轉化科技成果和技術推廣到貧困地區，包括產前和產中的種養技術、病蟲害防治和監測預警等技術，以及產后流通和農產品加工等技術，提高特色農產品的產量、質量和品質，促進農業呈集約化、品質化、品牌化、增值化方向發展，幫助農民抵御農業生產、流通、貿易風險，增強貧困地區穩定和安全的生產能力，能防止或預防因

災、因缺技術等致貧，在促進農民收入增長的同時也能有效降低貧困發生率。精準扶貧、精準脫貧最終是培育和增強農民自我發展的能力與素質，農業科技不僅在提高廣大農民素質、增強發展新動能上發揮重要作用，而且在扶智與扶志中同樣發揮著關鍵作用。

2.4.3 科技在任何一個扶貧環節的支撐作用都不可或缺 科技包含科學精神、思想、方法、知識，科技在扶貧過程中起到傳道、授業、解惑作用，既能促進提高生產力，也能提升思維方法和精神。科技扶貧通過使用具有可分享(不具有排他性)的公共品扶貧，其科技第一生產力的重要作用可以貫穿于農業生產的各個方面和各個環節，通過建立導向、示范和科技齊驅并進的保障機制，圍繞教育、科研、培訓等環節和內容，對貧困群體“后端-中端-前端”等包括科技投入、生產過程及產出的各環節進行全程、全產業鏈指導和幫助，這將迅速催化產業轉型、產業融合和推進產業互補，達到脫貧倍增、競合和聚集效應，促進人民增收致富作用突出。科技在精準扶貧工作中的支撐作用表現在(圖1)：第一，在扶貧過程中需要進行貧困識別(包括扶貧政策、貧困原因、貧困人口、技術需求等)，搞清貧困戶因什么而貧困，需要什么樣的技術，文化程度如何，容易接受什么樣的技術？這不但需要自然科學技術，還需要社會科學研究領域涉入，做好扶貧規劃、可行性論證或實施方案制定等，以便科學性指導和開展扶貧工作。第二，在脫貧攻堅階段，需要在產前選準增產增效產業、選擇合適的種養類品種、推廣種養技術等，在產中的加工增值環節和產后的銷售環節，將需要自然科學領域技術引領和支撐。第三，在方法上，采取什么樣的方法手段讓他們掌握技術？需要對農民進行技術培訓和推廣，通過采取示范引導、典型帶動，或者手把手、一對一指導，或者通過技術培訓，將新品種、新農藝、新農機、新信息、新資源和新防范等技術傳播傳授給農戶。這些環節都離不開科技或人才的助力、支撐和孵化。第四，在脫貧效果評估階段，采用什么樣的方法進行科學評估脫貧成效，找到經驗和不足，有針對性地為下一步脫貧攻堅工作奠定基礎和方向。

3 討 論

云南省精準扶貧新動能和關鍵點包括——貧困地區資源環境是建設綠水青山的天然“本底”；貧困地區農村和少數民族人口是精準脫貧的“聚焦點”；貧困地區具有將優勢和潛在劣勢轉化成經濟發展后發優勢的“著眼點”；貧困地區農業和科技是精準脫貧的“著力點”。其中：農業減貧具有綜合性、多功能性和輻射擴散性，減貧效應最明顯；農業科技扶貧比其它扶貧更具有重要性、根本性和普遍性，是提高貧困地區農業生產率和降低貧困發生率的關鍵；貧困地區具有的農業屬性和所屬的經濟社會結構、鄉村文化、生活習慣、生產現狀等，決定了扶貧目標需要與“農業”+“科技”扶貧相互聯合和滲透；科技在任何一個扶貧環節的支撐作用都不可或缺，科技在扶貧過程中發揮傳道、授業、解惑的支撐、助力和孵化作用，起到脫貧倍增、競合和聚集效應。

4 結 論

文章通過綜合研究提出了云南省精準扶貧新動能和關鍵點在于通過科技進步促進農業增效、農民增收和勞動者素質提升，研究結果為云南脫貧攻堅工作提供決策參考。但也存在不足：一是受選取評價指標、數據可獲得性等因素影響，在一定程度上給研究結果帶來了不確定性；二是受所能獲取數據資料的可得性、研究時限等因素，一方面沒有將指標與歷年數據進行縱向比對；另一方面從劃分的四個集中連片特困地區視角進行分析，未能詳細研究至州(市、縣)，今后需要進一步再做深入研究探討。