甘肅省老年長期護理保險制度實施路徑研究

王莉春

中國正面臨著嚴峻的老齡化問題。步入高齡的老人，尤其是失能、半失能老人不僅在精神方面缺乏慰藉，而且生活上也得不到科學、完善的基本照料。在這樣嚴峻的背景下，加速建立老年長期護理保險制度便成了積極應對老齡化，促進我國老齡事業又好又快發展的首要議題。本文首先分析了老年人長期護理保險人口、需求、保障制度、其他地區經驗等社會背景，討論了甘肅省實施老年人長期護理保險的必要性：甘肅省人口嚴重老齡化的剛性需求；傳統家庭養老模式的沉重負擔，基本醫療保險制度的保障缺失，結合甘肅省實際，就老年人長期護理保險的開展提出幾路徑探討：探索基金管理新型模式，著力引進商保支持；強化老年護理隊伍建設，提高護理隊伍素質技能；以商業護理保險為補充，普及長期照護保險意識。

一、研究背景

人口老齡化趨勢的到來。人口老齡化在全球范圍內已經演變為勢不可擋的測涌大潮，成為所有國家關注的熱點與焦點問題。1999年，我國就已進入人口老齡化國家行列，目前60周歲以上老年人口已超過2億，占總人口的14.9%，預測未來老齡人口數量將從9.01億增長到14億，占比從2015年的12.3%到2030年的16.5%。預計到21世紀中葉，60歲及以上人口比例為20%，人口老齡化有可能成為21世紀最重要的社會趨勢之一。老年人口占總人口的比例遠遠超過了老齡化的一般標準。隨著工業化與城鎮化的快速推進，日益嚴重的老齡化、高齡化趨勢對經濟社會的影響越發凸顯，尤其是在“未富先老”、“未備先老”的國情影響下，已經連續實行35年的計劃生育基本國策導致的“4-2-1”家庭面臨著前所未有的老人贍養與護理壓力。

老人護理需求的提升。在老齡人口不斷增長的同時，筆者發現受計劃生育政策的影響，家庭結構趨于萎縮，呈現“4-2-1”、“4-2-2”的模式，因此供養老年人的壓力逐步增大。此外，青年人中還有很多人在外務工，不能經常陪伴在老人身邊，家庭養老的能力較以前相比，有所減弱。而老年人由于疾病和活動不便利等原因，對于護理照料有著很大的需求，但是隨著醫療費用的不斷上漲，一般家庭很難長久的進行支付，基于這種現狀，使得護理保險勢在必行。

我國現行養老保險制度有待完善。我國現階段的社會保障體系尚未健全完善，尤其是城鄉基本養老保險及醫療保險制度中有關老年人護理保障的缺失，使得我國老人特別是中低收入老人的護理狀況不容樂觀。老年人的健康狀況和生活自理能力隨年齡增長將不斷下降，甚至可能完全失去自理能力。日益龐大的空巢老人（在農村稱之為留守老人、獨居老人、失獨老人群體深刻地將老人長期

護理問題擺在了全社會尤其是每個家庭的面前，老年人長期護理問題從家庭的責任轉變成了現實的社會問題。

發達國家與地區的成果探索。一些發達國家較早地進入老齡化社會，對于老齡問題也十分的關注。其中一些國家啟用了護理保險制度，一直沿用至今，有著多年的實踐經驗。我國部分試點地區也相繼開展了老年人護理保險方面的服務，經過幾年的運行，也有著一定的經驗。因此，他們在護理保險方面的做法，可以為甘肅省提供一些借鑒。

綜上，由此，基于我國較低生產力水平下的老齡化國情，建構符合中國特色的老年長期護理保險制度成為建立健全我國社會保障體系的必然要求與緊迫任務，也是維護社會和諧與穩定、全面深化改革的題中之義。及時分析與總結發達國家及地區長護制度模式、運行現狀及實施成效，不僅有利于促進甘肅省老年護理保障體系的深入發展，更有利于進一步探索我國老年長期護理保險制度（以下簡稱老年長護制度）的建構，為我國其他地區的普遍實施及科學運營提供必要的實踐參考。

二、甘肅建立長期醫療護理保險制度的必要性

人口嚴重老齡化的剛性需求。甘肅省2005年進入人口老齡化社會。據甘肅省年鑒統計，自2012年以來，甘肅省60歲以上人口占總人口的18.6%。65周歲以上的人口為226.77萬，占總人口的8.41%，比重提高0.09個百分點。在人口老齡化快速發展的同時，該地區也呈現出了嚴重的“高齡化與空巢化”態勢。而全省失能老人人數逐漸增加，其中完全失能老人照護問題已成為嚴峻的老齡化問題，催發了巨大的老年長期護理剛性需求。據統計，在65歲以上老年人口中需要長期照護的達到5.5%，而80歲以上老年人口需要長期照護的達到25%-33%。在“空巢化”、“獨居化”問題日益凸顯的背景下，老年人的長期護理剛性需求更加強烈，與老年長期護理服務供給不足的矛盾愈發突出。對于這些失能、半失能老人而言，醫療護理與生活照料更成為有所養、有所安的關鍵。

傳統家庭養老模式的沉重負擔。我國獨生子女政策的推行，使得人口生育模式正在發生轉變，生育年齡、生育間隔、生育數量呈現出“晚、稀、少”的特征。由此導致我國的家庭結構由傳統的主干型、聯合型家庭向核心家庭、丁克家庭轉變從而出現了更多的“4-2-1”、“4-2-2”甚至“8-4-2-1”結構家庭。新型的家庭結構常常使得空巢化現象愈發嚴重。受傳統觀念“養兒防老”的影響，家庭養老一直是老年人依賴的主要方式，但隨著高齡化引發的失能與半失能問題以及家庭結構的變化，家庭養老模式正面臨著極大的挑戰。

失能、半失能老人的長期護理首先是時間長，數月到數年不等，有的甚至是幾十年。這就使得單一的家庭照料體系更加脆弱，使得老年人的護理服務社會需求日益增長。據有關研究顯示，照料老人的負擔會顯著降低子女的周工作時間和勞動參與率，在老齡化日趨嚴重的背景下，這種機會成本更大，因為大量的成年子女需要減少工作時間甚至退出勞動力市場來照料父母。尤其是在子女數顯著降低的情況下，照料父母對子女的機會成本將會更大。子女不僅喪失工作上的收入來源，還會喪失與職業相關的各種保險、福利。同時長期醫療護理的技術難度大，老年疾病的復雜性、多變性使得子女即使有時間進行長期護理，但在飲食搭配、醫療保健、康復護理等方面也力不從心。

基本醫療保險制度的保障缺失。據有關研究表明，60歲以上老年人口的醫療需求約是60歲以下人口的全五倍。隨著年齡的增長，各種慢性病和急性病的發病率會提高，尤其是高血壓、糖尿病、惡性腫瘤等非傳染性疾病。隨著各種慢性疾病的頻繁發生，老年人的失能、半失能狀況愈發：嚴重，其醫療服務需求逐漸由住院治療轉為長期的醫療護理、慢性病的管理，以改善身體的機能，減輕疾病的苦楚。但傳統的醫療保障模式，并沒有將長期護理費用涵蓋在內。無論是城鄉居民醫療保險還是職工醫療保險，

其保障范圍僅限于參保人的住院治療、門診大病治療，從而造成護理需要者不得不將醫院當成護理場所，醫院于是承擔了大量的長期醫療護理責任。j大多數患有嚴重慢性疾病的老人，通過醫院的治療可以保全生命，暫無生命之憂，但還需要日常的醫療護理，此時子女無法提供全方位照顧且不專業。S另外，專業護理機構和養老機構收費不菲，老人因為家屬不懂醫療護理或者家中無人照料，在沒有恢復自理能力的情況下常常選擇繼續住在醫院，造成了醫療資源的緊張和老人醫療費激增等各種問題，這種現象被稱為社會性住院即“并非需要治療而因需要接受照顧而住院”。尤其是一部分屬于臨終關懷的患者，在二、三級醫院乃至重癥監護室長期占著床位，造成本已緊張的醫療資源更加缺乏，這不僅違背了基本醫療保險制度的主旨，使得那些真正需要醫療服務的患者得不到及時救治，而且巨額的醫療費給醫療保險基金的支付帶來了壓力。

三、甘肅省發展老年長期護理保險的路徑探討

老年長期護理保險制度歸納起來是人、財、物等資源的整合與配置問題，其核心是資金問題。同時還需要運用政策法規的力量使之成為一種穩定的制度安排。因此，建立符合我國國情的老年護理保險制度，除了探討制度本身的發展模式、保險責任人、保險對象、給付方式等問題（現已出臺長期護理保險制度），還需要從人、財、物對制度運行的支撐路徑方面加以探討研究。

探索基金管理新型模式，著力引進商保支持。經辦經驗不足時甘肅省長護制度施行過程中面臨的首要問題。面對日益增長的護理需求，甘肅省相關部門經驗人手緊缺，將會延緩護理保險申請、審批的工作周期。積極引入第三方管理，通過政府招標確定商業保險公司，參與護理保險基金的管理、運營、支付等工作，提高基金使用效益和工作效能，成為了深化長護制度改革的首要之舉。

護理保險社會化不僅意味著個人和企業要承擔護理保險責任，它還標志著國家不再需要事無巨細的承擔護理保險的各項行政管理工作。政府要深化行政機構改革、轉變政府工作職能，堅持放管結合，把社會能辦好的事情交給社會去辦，而自身只需肩負起宏調控與監管的職責。這樣可以最大限度激發社會活力和創造力，也能緩解政府管理大包大攬、力不從心的處境。

強化老年護理隊伍建設，提高護理隊伍素質技能。老年長護制度的良性發展離不開支撐老年護理體系的專業化護理隊伍。但由于養老護理機構“微利”的性質和工作特點，目前我們面臨著護理人員難招緊缺、專業技能與素質較低、薪資福利待遇不高、工作強度大、精神壓力大等一系列問題。調查了解，很多護理員缺乏必要的醫療護理知識，不具備崗位要求的職業資格，“持證上崗”政策落實不到位，養老護理員流失現象比較嚴重。按照我國老齡化節節高升的趨勢和養老護理服務業的發展形勢，在未來社會中必將形成非常巨大的護理人員缺口。因此通過多種渠道，開展多種形式的護理教育、培訓，努力打造一支素質高、技能強、有愛心的高水平護理隊伍成了當務之急。

以商業護理保險為補充，普及長期照護保險意識。我省“未富先老”的經濟現狀也決定了不可能完全依賴政府解決老年人的長期護理問題，應發揮商業護理保險的有益補充作用，鼓勵有條件的地方建立和發展商業護理保險。目前省保險市場也推出了部分護理保險，如太保人壽、中國人壽、人保健康等均推出護理保險，這些產品有的以主險形式上市，有的則是附加在長期壽險之上為客戶提供健康護理保障。這些商業護理保險開辦以后會使全社會對該險種有一個普遍認識，并逐漸提高政府、居民、雇主、雇員等各方的意識，參照基本醫療保險的做法，盡量把該險種在全社會普及開來。