我國行政公益訴訟的基礎和模式選擇

摘要：回顧檢察機關提起行政公益訴訟的基礎，對行政公益訴訟的緣起、界定因素、必要性及可行性進行評析，展現行政公益訴訟中的受案范圍、原告資格、行政程序、舉證責任的模式選擇，更好地保護公共利益。

關鍵詞：行政公益訴訟；基礎；模式選擇

2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院以逾期不處罰相應企業為名將環保局起訴至仁懷市法院，此舉揭開了行政公益訴訟的序幕，為了保障公共利益，檢察院提起行政公益訴訟不斷進行。2015年7月1日，全國人大常務會授權檢察機關探索，之后明確提出檢察機關提起公益訴訟制度的決定，來實現行政公益訴訟本質，即實現國家法律監督的職能。

一、行政公益訴訟的設立基礎

行政公益訴訟制度需關注其設立，同時分清行政公益訴訟的界定因素，注重考量行政公益訴訟的必要性可行性。

（一）行政公益訴訟緣起何處：公共利益

利益是一種對自己有力的事物的統稱，其中包括了一些資源、機會等內容。利益是人們 公共利益是一種基礎。”而公共利益是涉及眾多人的，以公共利益為基礎，把建設公共環境當做一個良好的目的，同時注重維護好各方的利益訴求。公共利益在一點程度上也涉及到政府的利益，關于它的形式的表現，主要體現在相應法律法規中。

（二）行政公益訴訟的界定因素：公益性、程序性、監督性和職責性

第一，從公益性出發，檢察機關作為公益訴訟人，我們可以看到代表的是國家和社會公共利益，不同于行政訴訟原告。行政訴訟的原告與行政行為有利害，而檢察機關與行政行為并無利害，故其有利于維護公共利益。第二，從程序性分析，當檢查機關啟動程序后，會先采取建議的方式，其并不能改變最終的處理結果。第三，從職責性分析，具有雙重性質，是權力也是職責。第四，從監督性分析。法律監督權是國家的公權力，體現了一定的監督作用。

（三）行政公益訴訟的必要可行性

行政公益訴訟之所以必要，是因為近年來環境污染等現實問題的彰顯，同時也是為了推進法制建設的需要，所以有必要提起行政公益訴訟。行政公益訴訟能夠實施的原因是其設立是以憲法為依據。同時，國際上也有比較成熟的相關經驗可以借鑒，我國司法審判經驗的積累和司法隊伍素質的提高都為此提供了很好的條件。

二、行政公益訴訟的模式選擇

（一）受案范圍的選擇

在受案范圍上，因為行政公益訴訟的被訴對象是行政行為，包括違法行政行為和行政不作為，不能講任何情況均納入“公共利益”的范圍。從實踐來看，有三類案件能納入受案范圍：首先，包括對自然資源造成破壞的案件，如破壞耕地等；其次，通過惡意串通對國家的國有資產進行轉讓、出讓，損害國家利益；再次，一些破壞環境的案件。我國學界和司法實踐界認為將抽象行政行為列入到行政公益訴訟的受案范圍內合理且可行。

（二）原告資格的選擇

關于行政訴訟的原告資格，大體上有四種模式：按主體的多少和種類進行分類，這四種主體分別是國家機關、社會團體、公民個人和相關人。第一類的主體只包括國家機關，之后每一類在前一類的主體上增加一個新主體，即構成四類。四元制指三元制基礎上再增加相關人。 試點實踐工作中之所以選擇由檢察機關的原因：第一，檢察機關為國家機關，直接對人大負責的司法機關；第二，檢察機關具有特殊的監督職能，是其權利也是職責。第三，檢察機關內部法律人充沛。法律人才的充沛，有利于法律事業的發展。行政公訴的提起者和被告是衡定的，行政公益訴訟的被訴對象也是特定的，就是國家行政機關及其國家工作人員的違法行政行為。

（三）行政程序的選擇

為督促行政主體履職，行政公益訴訟設置了行政前置程序。行政前置程序的設置有利于督促行政機關，同時也能有效地給檢察機關提供意見。為了使程序的設計發揮應有的效果，解決一定的問題或者說在一定程度上具有節約司法資源的作用。檢察機關經過調查，發現負有管理職責的行政機關或者其他組織，可以向其發出檢察建議書進行建議，講述在調查發生時的違法事實，并采取措施。訴訟前置程序既能降低訴訟成本，又可以提高效率。選擇適當的行政程序，是實現程序公正的體現，也是程序公正的一種體現。

（四）舉證責任的選擇

案件事實不明確的前提下，行政公益訴訟的證明責任是，由承擔證明責任的一方承擔不利的訴訟后果。舉證責任是對于原、被告來說的，舉證責任的選擇具有極為重要的作用。根據不同的主體承擔不同的責任，從而承擔不同的風險。合理分配舉證責任，使原、被告合理的為其想要證明的事項進行舉證，表達其利益訴求。我國實踐中，檢察機關最起碼具有證明其起訴行為合法的證明責任。

舉證方式的選擇，對于行政公益訴訟來說也是至關重要的。一般來說應當是“誰主張，誰舉證”，但在行政公益訴訟中，部分相關證據行政機關接觸方便或者負責管理，應由行政機關進行舉證。實行行政公益訴訟，不是說檢察機關不用承擔任何責任，要承擔公共利益受到損害的最基本的證據，其他的程序方面的一如往常規定一樣，如在行政機關不作為的案件中，檢察機關就應當證實國家利益遭受到侵害、其采取了積極作為，及進行了訴前程序旳相關事項。

小結

綜上所述，行政公益訴訟制度的是關乎公共利益的制度，行政公益訴訟的目標實現，意味著檢察機關法律監督和公共利益保障的健全。上文通過以行政公益訴訟的設立基礎為出發點，在檢察機關提起行政公益訴訟的實踐試點中明確行政公益訴訟的模式選擇。雖然行政公益訴訟之路漫漫修遠，但只要理論結合實踐不斷上下求索，就能使司法改革的目標變為現實。

參考文獻：

[1]李洪雷：《檢察機關提起行政公益訴訟的法治化路徑》，載《行政法學研究》2017年9月第5期

[2]蘇宏掌：《利益論》遼寧人民出版社1991年版，第232頁

[3]胡薇 楊明霞：《行政公益訴訟程序問題探析》，載《法治研究》2017年第5期

[4]朱全寶：《論檢察機關提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，載《法學雜志》2015年第4期

[5]應送年、楊偉東：《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《中國司法》2004年第4期

[6]徐全兵：《檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建》，載《行政法學研究》2017年第5期

作者簡介：閆駿林（1992-），男，漢族，陜西西安人，現為西北政法大學憲法與行政法學院2017級碩士研究生。