城市化中北京市“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題與對(duì)策

王雨桐

【摘 要】政府在2016年出臺(tái)了“930新政”、2017年3月份出臺(tái)10余條政策以及2018年“兩會(huì)”以后“限購(gòu)”、“整治首付貸”、“房地產(chǎn)稅立法”等關(guān)鍵詞讓房地產(chǎn)處于經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，雖然政府在抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)方面采取眾多舉措，但高額房?jī)r(jià)仍舊導(dǎo)致大多數(shù)人望塵莫及。在此背景下，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)始興起，價(jià)低成為其吸引眾多無(wú)房者的最根本原因。北京在處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題上對(duì)全國(guó)會(huì)起到一定的示范作用。本文在分析“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展歷程，并著重分析在北京市這個(gè)大的背景下，深層次剖析其存在的嚴(yán)重問(wèn)題，從轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)房”、嚴(yán)禁拆除以及轉(zhuǎn)為小產(chǎn)權(quán)房等三個(gè)方面探索“小產(chǎn)權(quán)房”的未來(lái)路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；現(xiàn)實(shí)困境；模式選擇

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同價(jià)同權(quán)”的規(guī)定，涉及到農(nóng)村土地制度改革，這就再次將“小產(chǎn)權(quán)房”合法化推到了風(fēng)口浪尖?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題已經(jīng)是政策界和學(xué)術(shù)界老生常談的問(wèn)題，北京市作為中國(guó)首都，該問(wèn)題更是成為討論的焦點(diǎn)。然而，至今仍未得出明確的解決方法，其原因有很多，例如：已經(jīng)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的歸屬問(wèn)題難以得到統(tǒng)一，農(nóng)村自發(fā)交易屢禁不止等。同時(shí)在“小產(chǎn)權(quán)房”違法交易的同時(shí)，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)在逐漸流失，甚至危害到基本農(nóng)田。本文在現(xiàn)行存在的問(wèn)題和困難的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市這個(gè)大的研究背景，總結(jié)整合得出“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)實(shí)困境以及未來(lái)路徑選擇。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的概念而言，目前主要有基于商品房、房屋再轉(zhuǎn)讓時(shí)是否需要繳納土地出讓金以及按照房產(chǎn)證發(fā)證單位三種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的都是合法的，引起較大爭(zhēng)議的是第三種“小產(chǎn)權(quán)房”，本文采取的是以商品房為標(biāo)準(zhǔn)，即開(kāi)發(fā)商所擁有的待售商品房是“大產(chǎn)權(quán)房”，而購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)是由開(kāi)發(fā)商的產(chǎn)權(quán)分割而來(lái)，所以稱(chēng)之為“小產(chǎn)權(quán)房”。20世紀(jì)90年代初，在一些工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市，得不到國(guó)家法律法規(guī)政策獨(dú)立、完整賦權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn)。2007年政府開(kāi)始明令禁止建設(shè)和買(mǎi)賣(mài)“小產(chǎn)權(quán)房”。2010年國(guó)土部門(mén)出臺(tái)相關(guān)方案，但各項(xiàng)法律政策只提出“小產(chǎn)權(quán)房”交易的違法性，并未提出相應(yīng)的解決方案。我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”總面積已經(jīng)超過(guò)70億平方米，2012年6月至2013年12月，北京清理認(rèn)定了83個(gè)“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，土地面積共達(dá)5000畝，其中耕地面積共計(jì)132.94畝，總建筑面積381萬(wàn)平方米，涉及北京市昌平等8個(gè)區(qū)，76個(gè)項(xiàng)目已作行政處罰，其余待定。截至2014年，北京市約拆除1000多萬(wàn)平方米的“小產(chǎn)權(quán)房”，相當(dāng)于北京一年建設(shè)用地的總供給量。

究其原因，本文認(rèn)為首先“城鄉(xiāng)二元制”是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房滋生的根本原因。我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的土地管理制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度根源，學(xué)者已達(dá)成共識(shí)。法律規(guī)定，土地所有權(quán)分為國(guó)家所有和集體所有。雖然在非耕地的集體土地上建房不存在違法情況，但“小產(chǎn)權(quán)房”的流轉(zhuǎn)受到限制。因此，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，造成農(nóng)村違法自建“小產(chǎn)權(quán)房”并私下流轉(zhuǎn)；其次，北京市房?jī)r(jià)居高不下，供不應(yīng)求導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。北京市房?jī)r(jià)均價(jià)在6萬(wàn)/㎡左右。在2016年、2017年出臺(tái)的政策控制下，對(duì)于普通工薪層來(lái)說(shuō)，商品房?jī)r(jià)格望塵莫及，剛需人群不得不轉(zhuǎn)向“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)；再次，缺少相關(guān)法律政策制約。“小產(chǎn)權(quán)房”涉及集體土地、建設(shè)在集體土地上的房屋兩重問(wèn)題。《土地管理法》將房地產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)督檢查劃歸至國(guó)土資源局，而《城市房地產(chǎn)管理法》將諸類(lèi)問(wèn)題賦予房屋管理部門(mén)。“小產(chǎn)權(quán)房”牽涉利益復(fù)雜、治理的高成本以及其產(chǎn)生的巨額收益等因素，地方政府的執(zhí)法留有很大的余地；最后，利益驅(qū)使下，市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”交易?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)省去購(gòu)地成本、各種稅費(fèi)、由土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)管制造成的“公關(guān)成本”。北京市地價(jià)之高，是很多開(kāi)發(fā)商難以負(fù)擔(dān)的，因此，在“小產(chǎn)權(quán)房”較大利益的誘惑下，中小開(kāi)發(fā)商將焦點(diǎn)放到“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場(chǎng)上。

本文在參考其他文獻(xiàn)和借鑒國(guó)內(nèi)個(gè)別地方針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”治理經(jīng)驗(yàn)上認(rèn)為北京市在解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題時(shí)，可參考借鑒以下幾個(gè)方面。

第一，將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)房”。采用此方法的典型省市有南京市、山西省、哈爾濱市等。能夠轉(zhuǎn)化房屋需要在房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓金、房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面滿足條件。2013年，北京門(mén)頭溝區(qū)法院判決小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同有效案引發(fā)了北京市對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正的深思。門(mén)頭溝案從民法、債權(quán)角度判定“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣(mài)合同是合法的引起當(dāng)時(shí)北京“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的轟動(dòng)。耗時(shí)長(zhǎng)也是“小產(chǎn)權(quán)房”能夠轉(zhuǎn)化的障礙，2007年南京市公布的10個(gè)可“轉(zhuǎn)正”“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，僅3個(gè)項(xiàng)目耗時(shí)7年左右獲得“轉(zhuǎn)正”。因此，此模式在實(shí)際操作中存在較大問(wèn)題，一方面，法律政策上的缺乏支持，另一方面，轉(zhuǎn)正會(huì)給農(nóng)村集體土地規(guī)劃帶來(lái)很大沖擊。

第二，加大強(qiáng)制拆除或沒(méi)收“小產(chǎn)權(quán)房”的力度。截至2014年2月，北京市國(guó)土局曝光共計(jì)108個(gè)“小產(chǎn)權(quán)房”和23個(gè)變相“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目，分別有7個(gè)和18個(gè)被全部拆除或拆改。北京市國(guó)土資源局聯(lián)合多個(gè)部門(mén)報(bào)送小產(chǎn)權(quán)房查處情況時(shí)建議，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類(lèi)處理，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)存在質(zhì)量安全隱患、與土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不符的、占用公共設(shè)施的、占用水源保護(hù)區(qū)的以及破壞文物、風(fēng)景區(qū)的、占用耕地的予以強(qiáng)拆。雖然，此模式與國(guó)家政策一致，但存在很大程度的局限性。另外，北京市應(yīng)建立具有明確的法律體系指導(dǎo)相關(guān)人員進(jìn)行拆除或沒(méi)收。

第三，將“小產(chǎn)權(quán)房”歸入“保障房”體系。這種模式一定程度上符合國(guó)家推進(jìn)保障性住房趨勢(shì)，并且一定程度上合法化“小產(chǎn)權(quán)房”。此方法在北京市還未被采納試行。石家莊市曾提出將影響城市規(guī)劃的房屋沒(méi)收并作為保障性住房，或?qū)⑴馁u(mài)所得用于保障性安居工程建設(shè)。但并未得到順利實(shí)施，相關(guān)部門(mén)解釋稱(chēng)“小產(chǎn)權(quán)房”不在上述范圍內(nèi)。深圳市也提出要盤(pán)活存量住房資源，擬采取征收、租賃、收購(gòu)、沒(méi)收等方式將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房。此模式很大程度上，解決政府提供保障性住房的壓力，并解決眾多無(wú)房者的住房問(wèn)題，該模式下需要有支撐“小產(chǎn)權(quán)房”能夠轉(zhuǎn)為保障房的法律和政策支持以及政府相關(guān)部門(mén)給與一定的授權(quán)。

綜上，“小產(chǎn)權(quán)房”起源于我國(guó)土地制度的不完善，城鄉(xiāng)二元制滋生的運(yùn)營(yíng)發(fā)展。因此，政府機(jī)關(guān)當(dāng)務(wù)之急要盡快制定并落實(shí)“小產(chǎn)權(quán)房”的嚴(yán)禁政策、杜絕人們的僥幸心理，并且加速發(fā)展保障房建設(shè)，為中低收入者提供住房保障。本文通過(guò)分析北京市“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇中，通過(guò)結(jié)合北京市“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀問(wèn)題，認(rèn)為采取強(qiáng)制拆除或沒(méi)收“小產(chǎn)權(quán)房”和歸入“保障房”體系兩種模式相結(jié)合的方式可以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

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