政府間轉移支付方案設計的研究

肖菡

【摘 要】有關政府間財政轉移方式的研究長期以來一直是理論與實踐關注的熱點。在中國分稅制中，主要通過轉移支付解決政府間存在的財政失衡，實現中央政府調控目標。目前的中國轉移支付收效并不太理想，本文針對我國國情，在總結西方經典理論與借鑒發達國家成功經驗的基礎上，對完善我國轉移支付方式作出進一步思考，提出設計方案。

【關鍵詞】財政轉移支付；基本公共服務均等

市場經濟條件下，世界各國為了規范政府間財政關系，普遍采用分稅制財政體制。但是，各地區由于存在自然條件、經濟環境、經濟發展程度、人均國民生產總值等多種因素的影響，存在著事權、財權和財力縱向和橫向的失衡。為解決政府間存在的這種失衡，在分稅制財政體制基礎上，通過各種政府間轉移支付方式，規范和調節政府間財政分配關系。如何運用財政轉移支付方式，以及各種方式如何搭配，在財政理論與實踐中占有重要地位。

一、轉移支付內涵分析

轉移支付屬于再分配制度，對其理解存在一定的差別。一致觀點認為轉移支付可以看作是政府單方面的無償支出。凱恩斯主義出現后，隨著國家干預的加強，轉移支付作用日益為社會承認，并不斷完善和發展，轉移支付范圍逐漸擴大。

轉移支付主要包括債務利息支出、捐贈支出和補助支出。可以劃分為對居民、對企業、中央財政對地方財政的轉移支付三個層次。

二、完善轉移支付方式的思考

評價一個轉移支付制度的影響應綜合考慮制度設計中橫向和縱向兩方面，規范的政府轉移支付制度，其終極目標是追求橫向平衡，即在提高財政收支效率的基礎上，使全國各地都能提供大體相等的公共服務水平。轉移方式的完善首先可著眼于確定預期的目標。

（一）明確轉移支付的目標

針對我國轉移支付存在的問題，要制定符合中國國情的轉移支付目標，可以從財力的橫向與縱向不均衡、外部效應、均等化的公共服務、實現經濟社會均衡協調發展幾方面因素進行考慮，通過西方理論與國際實踐經驗也能夠得到啟發。

當前各國主要采用縱向與縱橫交錯兩大類轉移支付方式。我國主要采用單一縱向的轉移支付方式，但透明度低，穩定性差，許多先進國家如美國、日本、德國都通過法律將轉移支付規范化，穩定性較強。比如德國設立“均等化基金”，采用縱向橫向相結合的方式，由較富裕的州向該基金貢獻財政收入，較為落后的州從該基金中得到轉移支付撥款，取得很好的均等化效果。借鑒國外經驗時，應考慮到我國國情的差異，在我國當前經濟仍不是很發達的狀況下，縮小地區差距仍然是政府宏觀調控的主要目標，而在財政轉移方式的選擇上，一般性轉移支出應占有較大比例。

針對我國國情，目前不宜設置過多目標，財政公平目標是轄區間的起點公平，而不是鼓勵地方政府直接從事經濟建設，以達到結果公平。根據我國主要突出的問題，筆者認為可將我國財政轉移支付制度建設的目標設定為三方面t實現財政的縱向與橫向均衡、向實現全國公共服務均等化靠近。針對實踐中存在的問題，建立規范科學的財政轉移支付方式。

（二）主要轉移支付方式調整的基本方向

1、簡化現行轉移支付種類

針對我國實際，應將現有轉移支付種類歸類，整合為主要采取一般轉移支付和專項撥款兩種轉移方式，另外存在少量特殊轉移支付作為補充。將大部分補助形式并入稅收返還與一般性轉移支付支出，減少直至取消稅收返還。一般轉移支付以公共服務均等化為目標，對收入和支出綜合客觀因素進行測算。專項撥款以事權為基礎，保證其公開、透明。

2、歸并專項轉移支付項目

對專項補助項目范圍及補助比例作相應調整。要嚴格按照國家政策意固和事權劃分原則，清理和壓縮現有的專項撥款項目，國際經驗表明，專項補助的范圍通常限定在具有明顯外溢性的基礎性項目和公益事業項目內。只對國家鼓勵、并且屬于國家和地方共同負擔的事項，設立專項轉移支付：屬于地方支出責任范圍內的事務，則不安排補助。借鑒國外經驗，部分項目引入分類撥款方式，以減少名目繁多的項目。如在美國，上級政府依據法定公式對某些特定領域進行分類補助，下級政府對這類補助有相對獨立的使用權。壓縮資本建設項目，增加公共服務項目，同時將行政管理開支、公檢法開支等項目剔除，穩定對義務教育、農業科技產業化、救災等方面支出，加大對支援西部經濟不發達地區等補助的撥款，以適應專項轉移支付的基本目標。

3、增加均等化轉移支付比重

針對具有均等化效應的一般性轉移支出，應從根本上改變其增量來源的約束，解決資金來源問題。德國實行分稅制，同時，中央財力集中度較低，與我國有一定相似性。可以借鑒德國以財力水平的平衡作為核心和主體，通過橫向調節來實現各州財力的相對平衡。首先以增值稅平衡為基礎，各州的財力基數以此為基準核算：財力水平調節后，若仍存在地區間財力與公共服務水平差距，則以補充撥款作為最后的補充。通過多層途徑與方式實現均衡化轉移。這種方式我國在目前運用的省際幫扶中有一定借鑒意義。與此類似，均衡撥款可以與中央集中的消費稅、增值稅增量掛鉤，2002年所得稅分享改革已經增加到均衡撥款中一部分增量。改革將資金來源擴大，兩稅增量會大大增加均衡財力。也可以過渡期轉移支付總額為基數，按固定數額逐年遞增。這樣，資金來源有保證，控制力強，均等化支出力度較有彈性。目前我國經濟不發達，保證各地財力平衡本身存在困難，因此規范化的橫向調節存在一定局限性。

三、兼顧省以下轉移支付方案設計

（一）一般性轉移支付方案的設計

一般性轉移支付主要用來實現公共服務均等化目標，是財政轉移支付體系的主體。基本思路是運用因素法，計算出標準財政收入額與標準財政支出額，用標準財政支出與標準財政收入差額乘以其對應的補助比率，測算出轉移支付額。

（二）專項轉移支付方式設想

專項撥款應與中央政府既定的目標密切相關，對教育醫療等專項補助要著眼于國家調控重點與不同時期經濟社會發展的薄弱環節，要在省財政的協調下，協商確定均等化調劑額度。可以借鑒德國的轉移支付。針對現階段我國各地區差異較大實際，筆者認為，確定80%作為均等化指標就已經很高，貧困地區接受補助后至多可達到平均水平的80%。以此標準計算出各地轉移支付數額后，具體轉入轉出資金都要通過各地財政與省財政的專項結算進行。

對于不同專項撥款，采用不同方式核算。若無配套要求，則以受援地區該項公共產品的單位成本與其提供數量與標準水平的缺口兩項乘積為依據，確定分配資金數額。若有配套要求，可以借鑒日本的國庫補助金的原則和做法。根據國家調控目標，區別項目、地區實行差別配套率。對經濟落后地區有一定傾斜，中央和省市對縣的轉移支付以起點公平為導向，利用轉移支付資金解決縣政府的公共設施建設、教育支出和社會保障支出，要減少縣政府的配套資金額度。既體現國家政策，支援當地建設，又發揮公共服務均等化的調節作用。由此，有條件配套撥款的實施，首先，應根據人均財力水平確定有差別的資金配套率，其次，要測算出該公共產品需要提供的資金總量。

（三）特別補助簡要設計

除以上兩種主體轉移方式之外，由于社會實際需要，還應設置少量特別補助。針對不便于通過因素法核算的因素：現實經濟生活中存在的特殊情況，避免因非預期因素的出現而打亂正常的轉移支付程式和秩序：或者某些無法用因素法等規范核算的特殊事項。特別補助轉移支出資金主要來源是中央的財力儲備，與中央政府應急預案相對應。在某些地區遭遇嚴重自然災害、非意料嚴重事變之時，比如2003年發生的非典、最近在中國南方出現的嚴重的時雪災害。上級政府對下級政府有能力并及時提供特殊補助。

特別補助提供是主要依據項目或事件的突發性。與以上兩種方式比較，轉移支付額的確定，不宜適用于因素法，而與項目當時或預期支出有很大關聯。特殊情況下，可根據該事項的直接成本確定。隨著各項改革完善，再采用較規范的計算方式。對于資金管理，應當通過績效考核保證受補助對象直接受益。

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