廣西憑祥地區跨境勞務合作發展調研報告

韋敏康 歐倩君 羅財連 張遠洋 覃滟鴻

【摘 要】通過實地走訪調研、文獻調研法對廣西憑祥地區跨境勞務合作發展進行研究，了解其現狀，深入研究推進廣西憑祥地區跨境勞務合作的制約因素并據此提出合理化建議。

【關鍵詞】跨境勞務合作；憑祥；合作機制；一帶一路

一、研究背景及意義

（一）中越背景

首先，在自然因素上。中越兩國地緣十分接近，位于中國西南向的廣西、云南與越南北部接壤，邊境線長，經過的市、縣、鄉眾多，包括防城區、東興市、憑祥市、靖西縣和那坡縣等等，地理條件得天獨厚，為兩國邊境地區跨境勞務合作提供了天然的渠道。

其次，在人文因素上。中越兩國在歷史、文化、族緣和經濟上有著濃厚關系，積累了深厚的友誼。同時，中越兩國在地域上相鄰，使得邊境地區人民相伴相息、互通有無，加深了兩國彼此間的友好關系，推動了雙方的合作與交流，兩國的跨境勞務合作具有人文基礎。

最后，從中越經貿關系角度來分析。在我國，產業結構開始了質的轉變，由過去的資源、勞動密集型產業向技術、資金密集型產業以及第三產業轉變。同時，中國人口紅利也在逐步減少，勞動力成本逐年上升，出現了“用工難”“用工荒”“用工貴”等問題，制約了邊境地區發展。相對越南勞動力嚴重過剩，每年有上百萬剩余勞動力待業、失業的局面，兩國邊境當前所面臨的問題呈現出互補關系。并且，雙方都有意愿開展跨境勞務合作，廣西境內現已逐步推行和實施與越南的跨境勞務合作試點工作，為日后開展工作奠定了良好的基礎。

（二）研究意義

隨著全球化的不斷發展，資本、勞動力、生產資料等生產要素在全球范圍內的流通愈發頻繁。我國得益于全球化的發展，綜合國力不斷提高，國內產業結構隨之由過去的資源密集型、勞動密集型產業向技術密集型、資金密集型以及第三產業轉變。經過幾十年的人口政策發展，我國勞動力素質得到巨大提高。但同樣，由于人口政策的實施，人口增長率不斷下降，人口紅利正在逐漸消退，社會呈現老齡化趨勢。在人口增長速度下降和老齡化趨勢增強的雙重問題制約下，“用工荒”問題在我國普遍存在，嚴重地制約了我國經濟發展及產業結構調整的進程。

近年來，中越邊境人員流動頻繁，不少越南邊民進入中國企業打工，但缺乏必要的制度保障和管理，給邊境帶來諸多隱患。為進一步規范邊境安全管理機制和解決邊境及企業“用工荒”“用工貴”等問題，國家開始重點逐步推行跨境勞務合作試驗區，由堵變疏。該調研旨在對現階段中越跨境勞動力發展態勢進一步了解，掌握中越跨境勞務合作現狀和制約因素，做到理論與實踐相結合，針對當前中越跨境勞務合作現狀具體探析其存在的問題、應對措施及其合作意義。為跨境勞務合作提供有價值的建議。因此，該研究項目具有一定現實意義。另外國家關于中越跨境勞務合作方案推行時間較短，因此國內外關于此方面的研究尚處于缺乏狀態，該項目以實地調研和文獻研究的形式獲取最新數據，為關于該方面研究填補空缺，提供具有參考性的意見和建議。

二、研究方法及過程

本次研究主要采用實地走訪調研、文獻調研法。

第一步，團隊成員通過查閱和搜集在中國-東盟自貿區建立和“一帶一路”背景下中越經濟合作的資料，并查找了中越兩國政府在跨境勞務合作的政策動態和最新資訊，以及關于廣西邊境口岸近幾年來跨境勞務人員的入境工作情況和我國相關省市對于此方面的政策和管理措施等，最后對相關資料進行系統整理，小組研討、制定課題研究方案。

為了更專業和科學地進行調查，團隊還運用了人類學、社會學等學科的田野調查基本方法和研究技巧，做到調查理論與實踐相結合，數據統計與邏輯推理相結合，使調查理論化、專業化。團隊成員曾經在廣西東興和防城港進行過關于越南勞工在我國非法就業的田野調查，并撰寫了《關于廣西邊境地區越南非法務工人員調研報告——以廣西東興為例》的調查報告，具備一定的調研基礎，對本次項目研究有一定幫助。

第二步，實地走訪調研。調研主要分為兩個階段，即初步調研和深入調研。

初步調研階段的主要任務是實地考察，初步了解憑祥市有關部門對中越跨境勞務合作試點工作的實施計劃、政策和前景設想等；走訪當地綜合保稅區、邊民服務中心、口岸、商貿局等。通過對以上部門及地方的實地走訪，提煉初步研究成果，形成相關論文和調查報告的基礎，為第二次深入調研打好基礎。

深入調研階段的主要任務是繼續深入對憑祥市的針對性實地調查，著重考察典型的采訪對象和調查地點，包括境外邊民務工管理服務中心和憑祥市人力資源社會保障局等，深入了解當前中越跨境合作發展項目進程和困境等。最后，綜合收集到的資料進行全面總結并得出研究成果，接受全面評估和鑒定，小組分工完成研究報告和總課題結題報告。

三、國內研究現狀

自2010年中國-東盟自貿區正式啟動以來，中國與東盟國家經濟往來愈加頻繁和深入。2015年國家出臺“一帶一路”戰略，繼續推進與東盟國家的深入經濟合作；各類期刊、文獻多側重邊境貿易、跨境旅游、跨境運輸、商品展銷等理論研究，雖然我國尚未開放勞務市場以及雙邊跨境勞務合作研究較少，但就我國多地出現“用工荒”情況與越南等東盟國家擁有大量富余勞動力的現實，可見雙邊跨境勞務合作大有前景。在《廣西中越邊境勞力跨境流動需規范化》中官錫強教授表示每年約有5-8萬越南勞動力在廣西邊境從事農業種植業勞動，其原因一是廣西邊境地區的產蔗區每年都有大量勞動力缺口，二是同樣的工作在我國所獲得的收入遠高于越南，這吸引了大量越南勞工跨境進入我國務工。我國雖尚未開放勞務市場，但就中越雙方加強勞務合作的做法是可行的，關鍵在于如何使外國勞工進入、使用合法化。這一篇文章著重于廣西邊邊境地區季節性勞動力短缺的解決，具有一定局限性。《東興試驗區：跨境勞務合作緩解“用工難”》，其中對東興國家重點開發開放試驗區啟動了跨境勞務合作試點模式進行調研，東興試驗區通過引進較廉價的越南勞動力并規范管理，將“非法跨境務工”由堵變疏，形成解決企業“用工難”的有益嘗試。通過一段時間的實踐與探索，初步形成了一整套管理辦法，其方法對于其它口岸具有借鑒意義，對憑祥的跨境勞務試點研究同樣具有現實意義。

四、廣西憑祥地區跨境勞務合作的意義發展現狀

（一）廣西憑祥地區跨境勞務合作的意義

1.開展跨境勞務合作是“一帶一路”建設的內在要求

跨境勞務合作是中越經貿合作的重要組成部分，貿易暢通的發展要求，政策溝通的直接產物，同時也是民心相通的重要途徑，廣西積極開展跨境勞務合作不僅可以利用越南勞動力紅利的“虹吸效應”，進一步增強廣西沿邊地區競爭力，同時也可以發揮廣西在“一帶一路”建設中面向東南亞的重要作用。

2.開展跨境勞務合作是維護邊境和諧穩定的重要舉措

跨境勞務合作是對中越勞動力流動的規范管理，有利于改善邊境地區長期以來存在的“三非”情況。大量越南邊民的“非法入境、非法居留、非法就業”和部分邊境企業非法用工的行為成為了中越邊境地區多方面的重要隱患。我們應該利用沿邊跨境經濟合作的契機，把跨境勞務合作向合法化發展，既消除隱患[1]，也利用此機會將跨境勞務合作打造成邊境地區經濟增長新熱點。

3.開展跨境勞務合作是促進廣西勞動力市場健康發展的有益補充

近年來，隨著邊境用工需求量的增加，勞動力供給不足的結構性短缺矛盾突出，勞動力成本快速增長，嚴重影響了沿邊地區加工貿易產業的發展。開展跨境勞務合作，分享鄰國“人口紅利”，能夠更好的承接東部勞動密集型產業轉移，也是對廣西勞動力市場的有益補充。

（二）廣西憑祥地區跨境勞務合作的現狀

2017年初，憑祥繼東興之后也開展了跨境勞務試點工作，2017年1月，自治區政府正式公布了《關于同意廣西中越跨境勞務合作試點工作方案的批復》，并率先在憑祥、東興兩市進行試點工作。同年在廣西與越南邊境四省2017年新春會晤聯誼活動上崇左市代表分別與越南諒山、高平兩省代表簽署了跨境勞務合作協議[2]，標志著廣西與越南的跨境勞務合作逐步走向機制化。

2017年8月，憑祥市正式啟動了境外邊民務工管理服務中心。崇左市公安局將辦理務工、邊境旅游等審批權限前移，實現了檢疫、人事、公安出入境、保險等集中辦公，對入境越南工人統一辦證、實現一日辦結。截止2018年1月，憑祥市跨境勞務合作試點工作的成效顯著，有7萬多名越南工人通過服務中心到憑祥務工，極大緩解了憑祥運輸、紅木加工等行業勞動力緊張的局面。與此同時，服務中心還向周邊縣區輸送了2173名越南工人。此外，憑祥還成立了18家勞務派遣公司，有序引導和規范跨境勞務中介行業行為。同時，憑祥人社部門積極與國內商業保險公司協商，為跨境邊民量身定制保險，確保境內用工單位為中越邊境外籍入境勞務人員購買意外綜合保險。目前而言憑祥跨境勞務工作發展順利，現狀良好。

五、推進廣西憑祥地區跨境勞務合作的制約因素

憑祥跨境勞務合作開展自2017年初以來一直穩步推進，其成功經驗將成為中越跨境勞務合作的有力支持；但在試點工作中的制約因素也必須重視解決。就憑祥地區而言，制約主要有以下三個方面：

（一）跨境勞務合作體制機制不完善

目前中越建立了初步的跨境勞務合作管理體制機制，但仍不完善，存在以下問題：一，跨境勞務合作缺乏統一的管理組織機構。跨境勞務管理涉及公安邊防、海關和人力資源保障等多個部門，在逐步整合各部門職能的情況下，尚未形成統一管理。二，跨境勞務合作缺乏定期會晤與磋商機制。由于目前跨境勞務合作尚處于邊境重點開發區與越南邊境省份的合作，仍屬于試點范圍，雙方缺乏定期溝通和協調，無法有效協調境內外不同主體間利益的相關問題，導致跨境勞務合作的參與各方出現的矛盾和沖突得不到及時解決。

（二）跨境勞務合作的法律保障和管理規定不完善

首先，法律上存在空缺。跨境勞務合作涉及公安監管、出入境監管、安全管理、勞動就業保障等多個領域，需要公安、邊檢、出入境、勞動保障、邊防等多個部門聯合開展工作。當前工作所依據《廣西中越跨境勞務合作試點工作方案》進行，迫切需要強化頂層設計，制定相應管理辦法，完善相關法律法規，將跨境勞務管理納入法制化渠道。其次，現有管理規定一定程度上制約了跨境勞務工作的開展。目前，境外邊民持外國人出入境證到憑祥地區務工一次只能停留30天，長期務工需逐月辦證，手續繁瑣且費用較高[3]；同時，筆者了解到在崇左市還有如寧明、龍州等地方也對境外務工者有所需求，但辦理相關手續必須通過位于憑祥市的出入境管理中心進行操作，很大程度上影響了工作效率和服務質量。

（三）中越尚未形成規范有序的跨境勞務市場

由于跨境勞務合作市場初步建立，跨境勞務招聘、培訓、管理、保障等方面仍存在不少阻礙，雙向的、成規模的、規范有序的跨境勞務市場尚未成形。同時，由于邊境屏障效應[4]，中越兩國勞動力市場尚處于被分割狀態，在市場層面沒有形成良好的流動，在政府層面沒有相互對應的政策進行支持，導致了中越跨境勞務市場難以形成有序規范的運轉。

就招聘而言，目前用工企業主要依靠多年形成的口碑或依靠廣西邊境地區的族緣和社群關系進行招聘[5]；由于沒有共同的、有序的跨境勞務市場，相應的勞務市場信息平臺也有所缺失，導致了中越雙方管理機構、用工單位和務工者之間信息不對稱，致使供需鏈斷裂，增加了勞動力流動成本。此外在培訓方面，越南入境勞動力相比于國內勞動力而言總體素質較低，又身處異國他鄉，必要的培訓不可缺少，但面臨著管理主體、經費和師資缺失等方面的制約。

六、推進廣西憑祥地區跨境勞務合作對策建議

（一）完善和健全跨境勞務相關法律法規

目前，崇左市雖已與越南涼山、高平兩省簽訂跨境勞務合作協議，但僅是政府層面的政策性文件，多屬于行政范圍。還沒有在跨境勞務方面的法律上進行完善和細化，還需要立法機關和司法機關針對廣西跨境勞務發展狀況，在現有法律條文基礎上手擬定更具針對性和效用的法律法規，以應對當前或將來會出現的相關法律問題。

（二）完善和升級跨境勞務合作體制機制

兩國邊境省市級地方政府應在已有的跨境勞務合作協議基礎上，完善跨境勞務合作機制。健全的跨境勞務合作機制是開展跨境勞務合作的重要保障。筆者認為可從以下兩點進行改進： 一，繼續完善境外邊民入境務工管理服務中心，協調整合勞務合作各相關部門的職能，優化跨境勞務合作統一管理服務。同時提高該機構的權限范圍，使之在合法合規的基礎上能夠輻射到周邊縣市，將其服務功能范圍擴大，并可針對如延長務工證使用時間給予先試先行的權責，摸索總結出更加合理合規合情的操作辦法。同時將司法部門納入其中，以便協調解決可能產生的勞務合作糾紛，促進跨境勞務管理法制化水平提高。二，建立多層次跨境勞務合作交流平臺與磋商協調機制。建立和完善廣西政府與越南北部省份高層領導互訪與定期溝通磋商機制，形成勞動部門廳級和部長級領導聯席會議制度，確立跨境勞務合作的領導組織或者統一管理部門，全面統籌相關事務工作的開展。同時利用官方和民間多層次跨境勞務合作論壇和人才交流會等方式，加大人才和勞動力信息流動范圍和頻率，建立跨境勞務合作聯絡站，加強政策和信息溝通。

（三）培育統一規范的跨境勞動力共同市場

廣西邊境省份與越南邊境省份在簽署跨境勞務合作協議后，應加快培育統一、健全、規范有序的共同市場。既要發揮跨境勞動力市場機制的“無形之手”，也要發揮政府的“有形之手”，提供公共產品與服務職能，只有協同發揮政府與市場作用，才能建立勞動力共同市場。健全跨境勞動力市場體制機制，以雙方協議為準則，法律為邊界，政府為市場的資源配置作用發揮做保障，著重建設共同市場的勞動力商品化、中介組織化、管理規范化等方面，打造一個容納多主體、雙向性、多層次的共同市場。同時健全跨境勞動力市場體系。大力發展有形勞動力市場和無形勞動力市場，扶持社會勞務派遣中介服務機構和招聘培訓機構等勞動力市場主體，發展市場勞動力培訓市場等配套市場服務體系，擴大勞動力輸出途徑和服務內容[6]。

（四）加快統一的跨境勞務信息網絡建設和勞動力市場信息一體化建設

邊界屏障效用和互聯互通不完善導致的跨境勞務合作信息不通暢是困擾勞動力輸出國和輸入國的大問題，解決這一問題需要雙方政府通力合作通過共建統一的勞動力市場信息網絡平臺和加強勞務合作信息服務，做好勞務信息的搜索、篩選、整理、傳遞等工作。建立廣西與周邊國家對跨境移民勞工信息網絡和跨境勞務人才資源庫，實現中國與周邊國家勞務信息共享，并加強對跨境移民的動態監控和風險預警等方面的合作，盡量消除國家間信息壁壘，降低跨境勞動力流動與就業信息成本的損耗[7]。

七、結語

隨著“一帶一路”建設的不斷推進，中國與周邊及沿線國家合作更深入、涉及領域更廣泛。廣西作為中國面向越南以及東南亞的開放門戶，其作用和重要性不言而喻。近年來，廣西與越南的跨境勞務合作也得益于此而進展順利，憑祥作為國家重點開放區域，更是對外經貿合作的先鋒，跨境勞務合作協議的簽署正是一大成就。同時，隨著跨境勞務合作的深入，進一步推動了“一帶一路”建設，加強了雙方人員流動和合作和中越兩國人民對彼此的了解和認同，逐步實現民心相通。總而言之，廣西的跨境勞務合作雖然還處于起步階段，但在未來“一帶一路”大格局之下，必定能夠發揮更大的作用。

【參考文獻】

[1] 陳東升.中越跨境勞務合作的問題與對策[J].國際工程與勞務務，2017（04）：91-92.

[2] 魏恒. 廣西與越南邊境四省黨委書記舉行新春會晤[N]. 廣西日報，2017-02-12（001）.

[3] 黃家生.廣西跨境勞務合作大有作為[J].廣西經濟，2016（10）：45-47.

[4] 張鑫.“一帶一路”倡議下西南跨境勞務合作機制構建[J].學術探索，2017（07）：47-54.

[5] 張戈躍，郭宵星.中越邊境越南居民在廣西提供跨境勞務的現狀及改善途徑[J].對外經貿實務，2017（06）：85-88.

[6] 張鑫，王志遠.“一帶一路”戰略下中越跨境勞務合作研究[J].價格月刊，2017（06）：56-60.

[7 ] 李國梁，潘敏儀.越南勞工跨境非法就業的治理對策——以崇左市為例[J].現代商貿工業，2018，39（09）：137-141.