我國行政程序法治化的對策研究

張躍琳

【摘 要】針對我國行政程序法治化過程中存在的諸多問題，作者提出了諸如轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，深入司法改革、實現(xiàn)司法獨立，進行統(tǒng)一的行政程序立法，擴大司法審查范圍和嚴肅行政執(zhí)法等對策分析。

【關(guān)鍵詞】行政程序；法治化；對策

從形式上說，行政程序法治化是指由政府行政行為的方式、步驟、時間、順序等要素所構(gòu)成的行為過程的程序化、制度化、法律化，它要求行政權(quán)的行使必須遵循法定的程序，也就是政府行政機關(guān)的行政行為必須以國家法律所規(guī)定的法定程序為依據(jù)。從本質(zhì)上說，行政程序法治化是一個動態(tài)的系統(tǒng)化的法律程序，它不僅包括對行政程序法律化的過程，而且包括對行政程序科學(xué)化的過程、對行政主體與行政相對人之間的不平等性進行平衡化的過程。行政程序法治化是依法行政的核心內(nèi)容，是控制行政權(quán)力、提高行政效率、擴大公民行政參與的根本保證，是現(xiàn)代行政程序法律建設(shè)的主要目標，也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本趨勢。

一、行政程序法治化的必要性

1.行政程序法治化是我國與國際接軌的必然要求

在西方各國，行政程序制度具有對行政權(quán)力的監(jiān)控功能。行政程序法能夠彌補實體法和司法事后救濟的局限性，完善行政權(quán)力的規(guī)范機制，使得對行政權(quán)力的規(guī)范由實體法向程序法擴展，由事后監(jiān)督向事前規(guī)范擴展，從而建立起完整的、全方位的行政權(quán)力規(guī)范機制?？梢?，西方社會中行政程序?qū)Ψㄖ巍θ藱?quán)、對公平正義起到重要的保障作用。

2.行政程序法治化是防腐與反腐的重要舉措

行政程序法治化建設(shè)尋求的是治理與善治理論下，以人為本、鼓勵參與、還政于民、和諧發(fā)展的理念，最終實現(xiàn)執(zhí)政的合法性、透明性、責任性、回應(yīng)性。行政程序的法治化，會使權(quán)力的運作更加透明，有效防止權(quán)力濫用，從而實現(xiàn)公共利益最大化。

3.行政程序法治化是提高行政效率的新途徑

行政程序法治化要求行政機關(guān)及其工作人員依法辦事、依程序辦事，這必將改善行政機關(guān)久拖不決、怠慢推諉等現(xiàn)象，在節(jié)約行政成本的同時，提高行政工作的效率。

二、行政程序法治化存在的問題

1.工作人員程序觀念淡薄

由于歷史的原因，法治觀念尤其是程序觀念在我國極為淡薄，有關(guān)行政程序立法理論更幾乎是空白。從行政機關(guān)方面來看，封建傳統(tǒng)中的“官本位”和“家長制”的思想影響很深，缺乏行政程序的觀念更為普遍。在行政執(zhí)法實踐中，往往是“長官意志”，有程序規(guī)定不照辦，沒有程序規(guī)定更好辦。從行政相對人方面來講，由于法治觀念淡薄和受“無訟”文化傳統(tǒng)根深蒂固的影響，老百姓一方面認識不到自己正當權(quán)利受到侵犯可以通過法律途徑獲得解決，另一方面仍然報著“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，不敢輕易去訴諸法律。這些都在不同程度上影響和制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。

2.司法獨立性不強及司法腐敗

正如前面所述，作為與行政救濟相銜接的司法審查制度，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，起著非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設(shè)至關(guān)重要。要實現(xiàn)司法公正，首要的就是司法獨立，要求“司法機關(guān)應(yīng)不偏不倚，以事實為根據(jù)并依據(jù)法律來裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來自何方或出于何種理由?！?[3]司法獨立，從其實質(zhì)上看，應(yīng)該是法官的個人獨立；而我國目前還不能完全實現(xiàn)這一點。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層匯報、審批及審判委員會對“重大、疑難復(fù)雜案件”的最后定奪權(quán)，不免出現(xiàn)“審、判分離”、“外行管內(nèi)行”的情況；盡管最高人民法院這幾年也努力進行了一定程度的改革，但收效并不太明顯。還有，法官整體素質(zhì)不高，司法腐敗問題，都嚴重制約、影響著司法公正的實現(xiàn)。

三、實現(xiàn)我國行政程序法治化的對策

1.實現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉(zhuǎn)變

這有賴于全民法律素質(zhì)的普遍提高，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法、守法觀念， 努力實現(xiàn)“管理行政”向“服務(wù)行政”、“命令行政”向“指導(dǎo)行政”、“長官意志”向“行政法治”的轉(zhuǎn)變。“七五”普法中明確法治宣傳教育的重點是領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年，國家工作人員學(xué)法用法制度是“七五”普法的重要內(nèi)容。普法固然重要，但嚴格的依法行政則更為重要；如果沒有嚴格的行政執(zhí)法，那么帶來的惡果必然是民眾對政府、對法治喪失信心， 勢必使我們在法治進程中已經(jīng)取得的成績付之東流，我們所進行的法治建設(shè)也將前功盡棄！對此， 朱銘基總理曾強調(diào)指出：“要做到依法治國、依法行政，關(guān)鍵是要依法治`官，一級管緊一級，嚴格要求，嚴厲執(zhí)法，不講情面，不詢私情，樹立政府依法辦事的良好形象。我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆，依法保護人民生命、財產(chǎn)安全，為人民辦實事、辦好事，是我們的職責。各級領(lǐng)導(dǎo)特別是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實負起責任，帶頭依法辦事，正確行使權(quán)力，不能濫用權(quán)力。同時，要加強對依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，督促和支持本地方、本部門依法行政，使各級政府機關(guān)、每個政府工作人員都切實做到依法辦事。”要做到這一點， 還需要我們堅定依法治理的決心和扎實、持久的工作。

2.擴大司法審查的范圍，實現(xiàn)對行政行為的有效監(jiān)督

世界上很多國家都將抽象行政行為作為司法審查的對象，這已成為行政法治發(fā)展的趨勢。在我國各個方面也都在呼吁修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道。對于內(nèi)部行政行為，比如行政機關(guān)對公務(wù)員的處分決定，仍然缺乏司法救濟，這應(yīng)該是下一步努力的目標。

3.嚴肅行政執(zhí)法

鑒于前面所述行政執(zhí)法中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的情況，我們必須嚴肅行政執(zhí)法，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。要做到依法行政，除了要做到上述的完善對行政程序的法律監(jiān)督體制外，還要盡快建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍。目前我國行政執(zhí)法隊伍存在文化素質(zhì)偏低、法律素質(zhì)較差、能力素質(zhì)偏低等問題。針對這種狀況，政府應(yīng)予以高度重視，采取強有力的措施，提高行政執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立“素質(zhì)出水平，素質(zhì)出權(quán)威”的觀念，加強對執(zhí)法隊伍的素質(zhì)培養(yǎng)。其次，要盡快完善執(zhí)法隊伍的人員錄用制度。選拔高素質(zhì)的人才進入執(zhí)法隊伍。錄用公務(wù)員時，要堅持德才兼?zhèn)?、通專結(jié)合的原則。第三，建立健全崗前培訓(xùn)，重點培訓(xùn)與普通培訓(xùn)相結(jié)合的辦法，加強對執(zhí)法人員的有關(guān)市場經(jīng)濟、法律、科技、外語、職業(yè)道德等知識內(nèi)容的培訓(xùn)。第四，完善行政內(nèi)部監(jiān)督體制和約束機制，強化執(zhí)法人員的自律意識。通過定期考核與年終考核相結(jié)合的辦法，考察每一個執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，做到獎懲分明。第五，優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)，不僅使其年齡、資力、文化、特長等方面的結(jié)構(gòu)配置適當，而且在結(jié)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法環(huán)節(jié)的安排、人員人數(shù)的設(shè)定等方面也要充分發(fā)揮其最佳的素質(zhì)效能。

4.強化行政執(zhí)法責任制

部門不同、崗位不同，執(zhí)法人員應(yīng)承擔責任也不同。行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)其違反法定義務(wù)的不同情形，確定應(yīng)當承擔責任的種類和內(nèi)容。同時，行政主體應(yīng)對外公開工作程序、崗位分工等內(nèi)容，接受各方面的監(jiān)督。

四、結(jié)論

行政程序的法治化，是進一步規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利的具體要求，勢在必行。相信隨著我國新一輪行政機構(gòu)改革大潮的洶涌而至，一個法治的政府，必將在不久的將來得以實現(xiàn)。

【參考文獻】

[1]陳強. 我國行政程序法治化之反思[J]. 科研：00059-00059.

[2]金鳴. 我國行政程序法治的現(xiàn)狀及對策分析[J]. 卷宗， 2017（21）.

[3]張強. 論行政程序的法治化建設(shè)[J]. 中共銀川市委黨校學(xué)報， 2007， 9（2）：45-47.