經濟新常態下地方政府土地財政轉型路徑分析

陸悅

【摘 要】我國經濟在經歷多年的高速增長后，開始轉入了中高速、調結構、全面改革的新常態。存在于“常態”經濟下的地方政府“以地生財、以財養地”相對均衡的土地財政模式將面臨新態勢。本文在論述了土地財政的成因之后，從適應新趨勢和信息技術的視角出發提出了完善現行財稅體制、嚴格界定政府和市場的關系、積極培育新型經濟增長動力等轉型對策，使土地財政更好地適應經濟社會發展的新需要。

【關鍵詞】經濟新常態；地方政府；土地財政

一、土地財政的成因

那么，是什么原因導致地方政府熱衷于與土地有關的財政行為？通過查閱現有文獻，我發現目前國內學者對此大多有以下三種觀點：

一是“財政壓力說”，即1994年分稅制改革后造成的地方財權與事權不匹配，地方政府收入小于支出的現象日漸嚴重，加重了地方政府財政壓力，迫使其“以地生財”。

二是由于地方政府官員的績效考核制度，官員的晉升機制誘使地方政府官員“以地升官”。

三是我國自身的土地制度，即現有土地的征收制度和壟斷，刺激了地方政府“以地控權”。

二、經濟新常態下土地財政現狀

（一）土地出讓收入的增長速度呈下降趨勢

廣義的土地出讓收入包括國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入以及新增建設用地土地有償使用費收入。根據統計年鑒歷年數據，以地方政府性基金執行數為準，考察2007—2016年土地出讓收入情況可以發現：

從收入的絕對值來看，除了2012和2015年土地出讓收入有所回落，其余年份土地出讓收入均呈上漲趨勢。但之后，隨著我國經濟逐步進入新常態，土地出讓收入也有所回落，2016年相較于2014年下降到了37687億元。從土地出讓收入增長率來看，自2011年開始，受房地產調控政策、存貸款利率上升和經濟開始由高速發展進入相對穩定宏觀態勢的影響，土地出讓收入增長速度驟降，由2010年的106.25%下降到2012年的-13.7%，雖2013年有所回溫，達到了44.12%，但之后總體還是呈現波動下降趨勢。從土地出讓收入占財政收入比重來看，經濟新常態下，我國經濟增長速度明顯放緩，地方本級財政收入雖連年增加，但增長率卻在逐年下降。

（二）土地出讓成本占比大增速快，土地出讓收益不斷下降

在土地財政形成過程中，地方政府通過貸款先墊付征收土地所需支付的補償性成本和土地前期開發所需支付的開發性成本，如征地和拆遷補償費、對失地農民的補助、企業職工安置費、“三通一平”以及市政配套費用等。由于這些費用先行支付并在土地出讓后從出讓收入中收回，因此支付這些費用的收入不可能成為地方政府的可支配財力，只有扣除土地出讓成本后的余額即土地出讓收益，才是政府可支配財力[9]。

如圖2所示，根據財政部公布的2008—2015年全國土地出讓收支情況數據，除2012年、2015年補償性成本和開發性成本有所回落，其余年份這兩項支出均呈上漲趨勢。與此同時，土地出讓收益則在不斷縮水，自2010年開始，總體呈現波動下降趨勢，由2010年的11945.11億元下降至2015年的6813.14億元。另一方面，從補償性成本、開發性成本、土地出讓收益占當年土地出讓收入比重的變化趨勢來看，補償性成本和開發性成本支出占比均呈波動上揚趨勢，補償性成本占土地出讓收入的比重由2008年的38.74%波動上漲至2015年的60.34%，開發性成本支出占比同樣由13.19%增長至19.41%。而土地出讓收益占土地出讓收入的比重變化情況則不容樂觀，從2008年的48.07%一直波動下降至2015年的20.24%。

三、經濟新常態下地方政府土地財政面臨的問題

（一）經濟新常態的挑戰

2012年伊始，我國經濟增長由高速轉向了中高速，2016年我國GDP為74萬億元，同比增長6.7%，增長率繼續下滑，創26年新低。今后很長一段時期，不同于以往，我國經濟中高速增長將是一種常態。目前，與宏觀經濟環境變化同步，我國樓市投資增速下滑、成交放緩，房地產市場疲軟傳遞給土地市場。除了一線城市需求較為旺盛之外，三、四線城市樓市成交乏力，加之這些城市房地產開發庫存量大，使得樓價雪上加霜，大量房地產企業相繼退出，投資驟降，導致土地需求驟降。雖然近年來在三、四線城市地方政府對房地產市場進行松綁而使其有所回暖，但不會重現房地產銷售數量和價格均維持在高位的狀態。我國經濟增長進入減速換擋期，房地產市場疲軟將是長期趨勢，無法扭轉，房地產行業正在步入與宏觀經濟低迷相適應的新常態，靠房地產支撐的土地財政模式將難以為繼。

（二）無節制推進的風險

由于追求土地收益，地方政府便不斷賣地，而賣地導致城市的擴張，擴張后的城市又需要更多的建設及運行資金，受財源的限制，這又反過來刺激賣更多土地，地方政府陷入了“占地—賣地—占地”的怪圈。其結果是浪費了國家大量的土地資源，增加房地產庫存。另一方面，為了獲得盡可能多的土地收益，地方政府傾向于希望將地價確定在一個高位上，這最終影響到土地市場和房地產市場的正常運行。土地財政“虛置”土地價格，從而一方面使得土地出讓價值升水，刺激地方政府加大賣地的積極性，另一方面又使得土地抵押價值升水，刺激銀行房貸積極性，兩個因素一起推動房地產市場繁榮。繁榮的房地產市場房價高，又會引起土地價格上漲，最后形成了地價和房價輪番上漲的“雙螺旋”現象。

四、經濟新常態下地方政府土地財政的轉型對策

（一）完善現行財稅體制，理順中央地方之間事權財權

首先是要明確中央與地方政府之間的事權界限，并將其法律化。在事權的分配上，應該明確劃分地方政府與中央政府的事權范圍，以法律的形式明確事務的完全統籌權，劃分好哪些事務由地方完全統籌，哪些事務需要中央完全統籌，還有哪些事務是中央主導、地方政府協從。這種劃分不僅能夠明確政府事權，還能夠提高政府工作效率。目前這種事權的界定劃分可以參考國務院的大部制改革，將那些職能有交叉或相似的部門進行合并，使之專職專責。

其次是在劃分事權的基礎上明確地方與中央的財權分配。政府有義務開展社會公共事業，而其事權的發揮又需要財政的支持，因此可以說財權是一種服務事權的手段，地方政府財權不足必然要影響其事權的發揮。而土地財政政策正是事權與財權不匹配的一種補充措施，其目的是為了增加地方的財政收入。因此要改變地方政府這種過度依賴土地財政的狀況，就必須在明確其事權的基礎上給予其對等的財權，這又需要對我國目前的稅收管理體制進行改革：一是要跟據地方與中央的事權進行合理的稅種劃分，并且適當增加地方政府在共享稅分配中的占比；二是要對地方的財政稅收體制進行完善，自從營改增以后，地方稅收體系缺乏主體稅種，從稅制較為完善的發達國家的經驗來看，我國可以考慮將財產稅作為地方稅收的主要稅種，而環境稅、資源稅等可以作為輔助稅種。

（二）嚴格界定政府和市場的關系，轉變政府職能

經濟新常態時期，要重塑政府價值和行為模式，剝離政府經營職能，使市場在資源配置中起決定性作用。一是改革現行唯GDP是問的政績考核制度。當前，中央對地方政府的考核在很大程度上還是針對經濟發展指標的考核，哪個地區的GDP增長快、財政收入高，哪個地區的地方官員就升遷得快，反之，則機會較少。應樹立正確的政績觀、發展觀，逐步轉變以經濟發展為唯一考核標準的政績體系，加大對地方政府公共服務、民生保障、社會建設、生態保護等方面職能考核的比重。二是剝離地方政府的經營職能，由“投資政府”向“服務政府”轉變。土地財政與土地征收有關，在征地問題上，我國現行征地制度對“公共利益”界定不清，導致地方政府征地裁量權很大。受土地財政利益的驅動，地方政府很容易濫用征地權力，擴大征地范圍，導致低價征地，高價出讓，從而推高房價。如果將地方政府對土地的經營職能分離出去，將現在的“投資政府”變為“服務政府”，使地方政府不再作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，走出經營城市的魔路，將城市建設和提供其他公共服務所需支出轉由通過形成多元化的公共投資機制來完成，將有利于抑制地方政府的土地財政行為。

（三）積極培育新型經濟增長動力

在地方經濟增長動力上，提出以信息財政取代土地財政。經濟新常態下，國家大力發展創新型產業和以創新為動力的產業，信息化在未來必將成為推動我國發展的強勁動力。在這一趨勢下，信息化產業為地方帶來的財政收入必將是巨大的，其必將成為新的財政來源。發展服務業，同時可以帶動戰略性新興產業如軟件服務業、生產性服務業等，為地方政府開拓新型財源。目前，信息財政的具體路徑可以歸結為兩個發力點：一是著力推動以信息技術為支撐的現代服務業和各類數字產業；二是利用營改增的機遇，擴大現代服務業占地方財政的收入比例[10]。

城市的可持續發展需要多元化的動力。傳統產業上，如房地產業作為我國的長期增長極，其重要性不能就此摒棄，需要看到房地產業的高端趨勢，以房屋整合、房產出租、房產融資等新型模式，充分利用已建房屋資源，開發其多種利用方式，繼續成為地方政府可靠且巨大的稅收來源；在新型產業上，如以智慧城市、海綿城市、綠色城市為代表的新型城市發展模式，激發城市中各種創新產業，鼓勵大眾創業萬眾創新，培育新型經濟實體。

【參考文獻】

[1]Zheng H.R.， Wang X.， Cao S.X. The land finance model jeopardizes Chinas sustainable development [J]. Habitat International， 2014， （44）：130-136.

[2]Ye L. Urbanization， land development， and land financing： Evidence from Chinese cities [J]. Journal of Urban Affairs， 2014， 36（1）： 354-368.

[3]盧洪友，袁光平，陳思霞，盧盛峰.土地財政根源：“競爭沖動”還是“無奈之舉”？——來自中國地市的經驗證據[J].經濟社會體制比較，2011，（1）：88-98.

[4]王克強，胡海生，劉紅梅.中國地方土地財政收入增長影響因素實證研究——基于1995-2008年中國省際面板數據的分析[J].財經研究，2012，（4）：113-123.

[5]劉佳，吳建南，馬亮.地方政府官員晉升與土地財政——基于中國地級市面板數據的實證分析[J].公共管理學報，2012，9（2）：11-23.

[6]李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政增長之謎——分稅制改革、土地財政增長的策略性[J].經濟學（季刊），2013，12（4）：1141-1160.

[7]陳國富，卿志瓊.財政幻覺下的中國土地財政——一個法經濟學視角[J].南開學報（哲學社會科學版），2009，（1）：69-78.

[8]陶然，汪暉.中國尚未完成之轉型中的土地制度改革：挑戰與出路[J].國際經濟評論，2010，（2）：93-123.

[9]張志宏.土地出讓收益分配改革研究[J].現代城市研究，2013，（9）：8-14.

[10]李文明，呂福玉.信息財政：土地財政的替代路徑[J].河北學刊，2012，（6）：77-80.