對摒棄官僚制的淺析

賈媛芳

【摘 要】韋伯提出的以合理性為基礎的官僚制組織理論作為一種社會組織形式在20世紀產生了深遠的影響，適應了西方工業化國家管理體制的需要。但是隨著西方工業社會向后工業時代的轉變，這種政府組織“范式”的弊端日益顯現。在這一背景下，新公共管理運動提出了“摒棄官僚制”的口號并實行了一系列的改革措施。本文試圖針對新公共管理運動通過改革所實行的一系列措施是否真正做到了摒棄官僚制這一問題進行淺析，并對現階段國家行政體制改革提出一些建議。

【關鍵詞】新公共管理運動；摒棄官僚制；政府改革

一、對傳統官僚制的批判

20世紀70年代，隨著西方進入信息化時代，以合法性為基礎的理性官僚制已經不適應社會迅速變化的需要，傳統官僚制的弊端也日益顯現并遭到了批判。

奧斯本認為，傳統官僚制適應于市場不發達、勞動力水平較低和生活節奏慢的時期，然而信息時代人們對市場需求多樣化要求政府具有靈活性和較高的適應性，對此他指出：“我們相信工業時代的政府官僚機構既龐大又集權化，提供的服務千篇一律地標準化而又不看對象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會和以知識為基礎經濟的挑戰。” i歐文.E.休斯認為傳統公共行政所堅持的政治-行政二分法的原則也不適應現在社會的需要，政府不僅只有執行的職能，面對社會的變化也應具有能夠迅速做出決策的權力。他指出“傳統行政模式無法反映出現代公共服務所承擔的廣泛的、管理的以及制定政策的角色” ii。文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》中總結道：“非常巨大的官僚制對不同的需求反應會日益變得毫無區別；對預定為受益者的人所引起的成本會越來越高；無法根據需求分配供給；無法采取行動阻止一種用途阻礙其他用途，使公益物品受侵蝕；日益變得易于犯錯，不可控制，公共行動劇烈地偏離于有關公共目的和目標的言詞；最后導致補救性的行動是惡化而不是緩解問題”iii。對于傳統官僚制的批判，其與環境不相適應的具體的表現主要如下：

嚴格的上下級關系影響了政府的行政效率。傳統官僚制強調集權式的政府，遵守等級制，增強了上級對下級的控制，適應了在工業時代社會的發展，但是在現在社會中嚴重影響了行政效率。等級制使下級被動地向上級負責，使一線工作人員不能對社會發生的事情迅速做出反應，缺乏靈活性。此外往往是一線工作者知道事情問題所在，但只有執行權而無決策權，使問題得不到很好的解決，影響政府的公信力。

繁多的規章制度制約了公務員的自主性。制定規章制度本來是防止政府錯誤的發生，但是對于瞬息萬變的社會過多的規章制度將妨礙政府及時作出反應。影響行政效率，例如在美國，由于過多的繁文縟節成為管理者最頭疼的事，采購所需要的一筆賬要花90天的時間。此外，“繁文縟節處處為障，使人寸步難行，一位部門負責人說，審計員的思維方式是，在力所能及的范圍內，盡可能使制度森嚴，我們可不想挨罵”。iv可以看出，過多的規章制度限制行政人員的行為，使他們缺乏主動性和創造性。

在人事安排上，強調人員的專業化和穩定性，不易激發工作人員的積極性。傳統官僚制在人事安排上具有較穩定性，除非工作人員犯有重大過失，否則組織不能單方面的辭退，這就造成工作人員惰性的產生。此外工作人員的晉升主要是依據資歷，使工作人員在工作中缺乏積極性，影響公共服務的質量。

由于傳統官僚制的弊端逐漸暴露，加上經濟增長緩慢，高赤字、高通膨、高失業與低增長等社會問題的出現，政府由于財政危機已無力解決這些問題，在此背景下，新公共管理運動出現。

二、新公共管理運動的改革措施及分析

面對傳統官僚制的各種弊端，新公共管理提出了“摒棄官僚制”、“政府再造”等口號。主要代表人奧斯本認為政府在國家治理中是必不可少的，并相信政府失靈等問題的出現不是工作主體存在問題，而是他們工作的體制，因此要想提高政府的工作效率，就必須從根本上改變政府的工作體制。對此提出了企業家政府理論—政府再造，即“政府再造就是用企業化體制來取代官僚制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外來驅使”，政府再造的主要目的是運用政府內在機制實現自我更新，提高政府的效率，同時加強政府對外在社會環境的適應力，即“政府再造就是使政府具備能夠應付無法預知的挑戰的能力” v 。

在“政府再造”等口號的指導下，新公共管理實行了一些措施，首先實行國有企業私有化，對政府部分部門進行撤銷的改革，放松對市場的過多干預。例如，新西蘭1984年政府擁有12.5%的國民經濟，20年內對這些企業的投資多達50億，但收益為零，經過政府改革到1995年政府共出售了20多家國有企業或資產，占商業資產的三分之二，政府現在擁有的企業由原來占GDP的12%下降至5%，還向國家償還利稅10億元。其次，引入市場競爭機制，實現企業化管理，降低成本、提高質量與服務水平。例如，美國印第安納波利斯市從1992年到1996年之間的競標次數多達64次之多，并且都在不降低服務水準或服務質量的前提下減少服務成本。如該市將微縮膠卷服務簽約外包節約了將近100萬美元，印刷和復印費在七年之內節約了280萬美元等等。再次，在政府中樹立“顧客至上”的戰略理念，以顧客的需求為導向。在新公共管理運動中，以“顧客至上”著名的改革為英國在1991年提出的“公民憲章”，將政府公共服務的內容、標準以及責任公之于眾，接受公眾的監督。最后，政府向地方、組織、社區進行權力下放，改變權力過于集中的現象。例如，法國在1992年制定了關于國家地方機構權力分配的法律，根據這個法律，地區及地方的分權服務機構被賦予執行國家有關權力的法律，而中央管理機構只是負責制定政策、指導、評估與監督。在芝加哥，政府將近600所公立學校的控制權轉移到地方學校委員會，對于學校的預算、制定學校的目標以及招募職員等方面擁有自主權。此外政府還主張通過文化戰略等方式進行改革。

新公共管理運動以“摒棄官僚制”口號對傳統官僚制進行批判，將其失敗歸結于官僚制運行的合理性。但是在工業化程度較低的情況下，官僚制確實發揮了重要的作用，隨著工業化程度不斷提高，社會復雜程度不斷增強，官僚制不斷出現僵化、腐敗等弊端，從這一方面將官僚制政府失效歸結于政府運行的合理性是有一定道理的，但是，從政府與市場定位的角度來看，可以說官僚制的失效是由政府與市場定位的不明確引起的。戰后在凱恩斯主義的指導下西方各國政府進行廣泛干預市場，堅信政府干預是矯正市場失靈的唯一方法。但是也正是政府的過度干預導致政府官僚機構不斷膨脹而引發的一系列的問題。因此，簡單的摒棄官僚制并不能獲得政府高效率的運轉。

可以說，新公共管理運動的目的是在政府中建立企業化體制，但實際并未跳出官僚制的范式。將新公共管理運動所實行的戰略與傳統官僚制的特征進行對比，所實行的改革都是在政府官僚制的體制內進行的。新公共管理所主張的私有化減少了政府官僚體制的部門與人員，只是在官僚體制規模方面進行縮小。引入市場機制，實行政府企業化管理方式，為政府部門注入活力，增強部門的競爭性，但這僅僅是改變了政府的管理方式。政府權力下放增強了下級部門的靈活性與自主性，但是權力下放并沒有打破上下級之間的等級制與上下級之間的服從關系。以顧客為導向的戰略理念滿足了公民多樣化的需求，但這只是適合政府服務領域，并且是以遵守相關的制度與規則為前提。此外在人事制度上，政府通過聘任制的方式雇傭工作人員，但是在公務員隊伍中這只是少部分人員，事務官還是通過考試擇優錄取的方式選拔，在人事制度方面并沒有改變公務員的專業化?？梢哉f新公共管理運動所實行的措施使官僚制規模減小、權力相較之前分散化，組織朝著扁平化方向發展，但是政府依舊是傳統官僚制模型，并沒有改變傳統官僚制的特征，趙景來指出：“20世紀70年代以來一系列發達國家針對官僚體制進行了接連不斷的行政改革，這些改革給不在這些國家生活的人造成了許多誤解，好像在發達國家里官僚體制行政管理已經、正在或將要被送進歷史博物館。事實上遠非如此，官僚制范式在發達國家的現實生活中仍是活生生的現實，而且具有頑強的生命力”。vi因此新公共管理運動只是在官僚制的范式中對其的弊端進行的修正。

從新公共管理運動開始到現在，許多學者都力圖突破傳統官僚制的范式，但最終并沒有動搖官僚制的組織基礎，結果都是以對官僚制的修正和完善而告終，這體現出官僚制在現代社會中具有強大的生命力，雖然內部存在著缺陷，但還是現代政府組織體制的有效形態。

三、對我國官僚制改革的啟示

我國長期受到人治化色彩的影響比較嚴重，法治型社會尚未完全建立，與西方國家相比，我國的官僚制處于上升時期，在此建設的過程中，我們不能一味的發展官僚制或者一味地摒棄官僚制，要做到官僚制的改革與發展需要與我國發展中各階段的背景相適應。我們現在處于改革的深水區，處于國家建設的關鍵期，在政府改革過程中應注意：

處理好政府與市場之間的關系。從西方國家的發展來看，政府體制改革都是在圍繞著政府與市場之間的職能劃分進行的。政府最初扮演的是“守夜人”的角色，導致市場失靈造成經濟危機，戰后國家在凱恩斯主義的指導下進行廣泛干預市場，正是在這種情況下，政府機構不斷擴大，人員臃腫，出現效率低下的現象。因此有效發揮官僚制的作用，重要的是要處理好政府與市場之間的關系，明確政府與市場之間的界限，在國家治理過程中使政府有效的把握好“掌舵”的職能，并確立相對應的部門，從而避免政府對社會的過多干預造成的政府機構膨脹和人員臃腫的現象。此外政府應為市場提供良好的公共秩序，可以居高臨下通過政策的方式將市場的靈活性發揮到最大，避免市場失靈。我國現階段確立了市場的決定性作用，在行政體制改革的過程中要堅持政府在確保市場自主性的前提下依法對市場進行管理，確保市場與政府的合理定位。

完善法律法規，建設法治型社會。由于我國歷史上“人治”色彩較為濃重，以及發展相對較晚，相較于西方國家，我國的法律還不完善，依法治國在我國行政體制管理過程中比較缺乏。因此完善法律法規對當今社會以及現階段國家行政體制改革具有重要的意義，首先市場經濟體制要求政府必須受到法律的約束，保證政府的權限不過多的干預市場，逐步完善社會主義市場經濟體制。其次完善相關的法律法規，完善相關的監督制度，將我國政府處于法律的監督之下，使政府做到依法行政，保證社會的公平與公正，增強政府的合法性。最后，明確政府各部門明確自己的權限和職能，實現合理分工，權責統一，避免行政過程中的隨意性、盲目性。

政府在行政改革的過程中也要注意吸收西方國家的經驗，避免權力過度集中，給予部門與基層充分的權力，實行簡政放權，共同治理的模式。權力過于集中已經無法適應現在瞬息萬變的社會，影響政府的行政效率。面對復雜的事務僅僅由上級政府處理，不僅沒有足夠的精力，而且也不能將每件事做到讓公民滿意，將會影響政府的合法性和合理性。這就要求政府通過分權、授權的方式將權力給予地方政府、組織與部門，充分調動它們的積極性，實現共同治理。同時也避免了權力集中所造成的腐敗。

此外注重發展社會組織團體，發揮社會團體的力量，避免政府的過多干預。隨著公民政治意識以及社會民主化的提高，社會組織團體的發展以及承擔越來越重要的作用成為未來發展的趨勢。政府應提倡社會組織的建立，一方面社會組織可以參與對社會的治理，承擔一部分社會責任，減少政府對社會的過多干預。另一方面能夠對政府形成有效的監督，由于公民個人在監督政府時力量比較弱小，因此社會組織將成為公民利益的主要代表者，在對政府的監督方面發揮著重要的作用。

注釋：

i 戴維.奧斯本，特德.蓋布勒：改革政府—企業精神如何改革著公營部門[M] 上海：上海譯文出版社

ii 歐文.E.休斯：公共管理導論[M] 彭和平、周明德、金竹青譯 北京：中國人民大學出版社

iii文森特·奧斯特羅姆：美國公共行政的思想危機 [M] 毛壽龍譯上海：上海三聯書店

iv戴維.奧斯本：摒棄官僚制：政府再造的五項戰略北京：中國人民大學出版社

v戴維.奧斯本：摒棄官僚制：政府再造的五項戰略北京：中國人民大學出版社

vi趙景來：“新公共管理”若干問題研究綜述[J]，國家行政學院學報，2001（5）

【參考文獻】

[1] 丁煌：西方行政學說史[M]，湖北：武漢大學出版社，2004年第2版

[2] 戴維.奧斯本：摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M] 北京：中國人民大學出版社

[3]戴維.奧斯本：再造政府[M]. 北京：中國人民大學出版社 ， 2014

[4]后現代公共行政[M]. 中國人民大學出版社 ， （美）查爾斯·J.?？耍–harlesJ.ox），（美）休·T.米勒（HughT.Miller）著， 2002

[5] 趙景來：“新公共管理”若干問題研究綜述[J]，國家行政學院學報，2001（05）

[6] 張康之：韋伯對官僚制的理論確認[J]，教學與研究 2001（06）

[7] 唐皇鳳：超越官僚制：現實抑或烏托邦？[J]，中共浙江省委黨校學報 2003（06）

[8] 劉學燕：批判與繼承：難以摒棄和超越的官僚制[J]，重慶行政 2008（05）

[9] 張康之：論政府從官僚制向合作制的轉變[J]，江蘇行政學院學報 2012（03）

[10] 陸聶海：從官僚制行政到民主治理：公共管理范式轉換的再思考[J]，行政論壇，2016（02）

[11] 胡象明、劉昊然：公共行政學視野下官僚制理論的批判與啟示[J]，求實，2017（03）

[12] 李敏：“官僚制”—突破與回歸—對“官僚制”批判的反思[J]，前沿，2008（10）

[13] 陳家浩：官僚制批判性研究的邏輯：基于歷史的研究[J]，太平洋學報，2010（04）