淺論中國環境法的形成與發展

張振州

【摘 要】中國環境法自20世紀七八十年代至今已經取得了巨大的發展。通過回顧中國環境法的發展歷程，發現當前環境法已經出現價值觀念從個體主義轉向整體主義、價值目標從代內關懷轉向代際關懷、治理機制從自上而下的行政命令模式轉向多元主體合作共治模式三方面的轉向。在此基礎上，中國環境法的未來將發生整體主義視角下的域際法拓展、治理機制的科學化與精細化、本土化日益加強三個發展趨勢，最終形成一個能夠滿足中國環境法治需求的主導制度工具。本文分析了中國的環境法律體系架構及發展歷程，并對其未來的發展趨勢做一探討。

【關鍵詞】環境法；發展；現實轉向；本土化

在中國特色社會主義法律體系中，環境法律是一個重要的組成部分，研究環境法律體系的發展、轉向和未來趨勢，具有重要的現實意義和戰略意義，才能真正保障公民合法環境權益，實現生態文明，促進“綠水青山”與“金山銀山”的有機統一，構建人與自然和諧相處的和諧社會。

一、中國環境法的發展歷程

自20世紀70、80年代開始，中國已經在環境立法方面取得了杰出成就，形成了以1979年《中華人民共和國環境保護法》為基礎，以資源保護利用、污染防治、災害防治等法律為主體，由法律、行政法規規章、地方性法規等多個層次的法律規范所構成的體系。然而，這套環境法律體系從實踐的角度來看作用有限，中國在發展過程中環境問題不僅沒有得到遏制，反而日益突出。這是由于過于重視國家行政管理在環境法治中的作用，大部分法條現實操作性差，導致在實踐過程中淪為擺設。

隨著環境問題的日益嚴重，制定更為切實有效的環境法已經迫在眉睫。同時在幾十年的實踐中積累起豐富的經驗，中國對于環境法從理念、功能、制度等層面都已經有了更為深刻的認識。從1992年到2001年，中國政府對現有的五項環境保護法進行了大量修改，并制定了六項新的環境保護法。2001年以后，中國政府制定頒布了《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國可再生能源法》等法律。2012年十八大召開后，中國政府著重于構建“生態文明法制體系”，2015年起，歷史上最嚴格的《環境保護法》正式實施，成為中國新時期環境法的典型代表。與此同時，被稱為“土十條”、“水十條”、“大氣十條”的《土壤污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《大氣污染防治行動計劃》等環境政策促進了環境治理手段的多元化，豐富了環境法的內容。

二、中國環境法的現實轉向

縱觀中國環境法的發展歷程，可以發現現今中國環境法與過去相比已經發生了一定程度的轉向，概括來說主要有三個方面的表現：

（一）價值觀念從個體主義轉向整體主義

過去環境法主要是在個體主義觀念之下制定的，個體主義是自始至終的主線和靈魂，缺乏系統觀與整體性。如草原、森林、湖泊、自然河流、野生動物等要素整體構成一個濕地生態系統，在環境保護工作中應當整體統籌，不應該將各個要素割裂開來分別看待。而實際上中國過去并沒有一種從總體出發的綜合性濕地生態系統環境法，僅存在《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》等將濕地生態系統的各組成要素分別進行保護的單行法。這種個體主義指導下的環境法容易出現“原子化”趨勢，導致眾多環境保護法律規范紛繁錯雜交織在一起，而在相互之間缺乏系統性。進一步導致在環境保護中出現條塊分割、各自為政、職權重疊、職責空置等問題。

相比過去，中國現今環境法在價值觀念上已經發生從傳統的個體主義轉向了整體主義的轉變，關注生態系統整體性以及生態各要素之間的相關性和協調性。這種價值觀念就促進了中國環境立法及其運行機制的革新，著眼于動態的視角，重新審視系統設計和人類行為，保持生態系統的整體安全，確保生態系統的健康運行。一方面，中國的環境立法已經開始具有整體性和系統性，基于生態系統綜合管理和可持續發展原則的各種環境法律法規不斷出現，形成了內部相互協調、銜接、共同發展的環境法律體系。另一方面，按照保護對象實施跨行政區域的環境執法和環境正義機制正在逐步建立。2015年《環境保護法》從基本原則的高度闡明了綜合治理的基本理念。

（二）價值目標從代內關懷轉向代際關懷

環境法與其他法律最明顯的區別在于，它與人類賴以生存和發展的自然環境和資源有關。不僅包括當前的所有人類群體，還包括歷史維度上當代與后代共同作為一個整體的人類群體。因此，環境法既涉及同一時期不同地區人群之間的環境公平問題，也涉及不同時期相繼替代的人群之間的環境公平問題。過去的環境法受到特定社會和歷史條件的限制，主要強調環境法對現時段經濟社會發展與環境保護關系的維護，以及對現時段不同群體間環境公平性問題的關注。然而，隨著環境法的快速發展，人們開始關注歷史的層面。他們不僅關注當前不同人群之間的環境公平問題，而且還從歷時的角度關注環境中的代際公平問題。

（三）治理機制從行政命令模式轉向多元合作共治模式

長時期以來，行政領導一直是環境法運行模式和路徑的主要方式，甚至于使一些人出現了“環境法的本質是行政法”[1]的習慣性認知。但是現今環境法的重要轉變就是試圖克服單一的行政管控模式，使環境法呈現更加合理的治理模式。主體模式的變化是改變了傳統的依賴政府單一主體的模式，基于合作、協商、民主理論，試圖將其他各類相關主體融入環境法治具體的決策制定和實施過程之中。在當前中國，個體、企業與政府正在通過相互博弈促成合作，以形成了一種新的多元主體合作模式，這已經成為學術界廣泛討論的一個重要問題，其核心是如何通過制度創新建立有利于不同主體的機制。由于各方利益需求不同，各主體間形成的集體行動與政府單一主體框架相比，更有可能實現集體的共同利益。

三、中國環境法的未來趨勢

根據環境法發展的邏輯脈絡和現今環境法的基本性質與特征，并結合當下推進生態文明建設的時代需要，筆者認為中國環境法的未來發展將呈現以下三個趨勢：

（一）整體主義視角下的域際法拓展

法律以法域為標準可以被劃分為人域法、群域法、域際法等不同類型。[2]許多人認為環境法的核心是調整人與人之間的關系，其特殊之處只在于人際關系發生在自然資源的開發、利用、保護與污染防治領域，因此應該屬于人域法。但是，環境法究竟應該被認定為哪個法域，不但應該關注其表面，更要關注其本質，關注環境法存在的根本任務。從表面上看，人際關系是在資源的開發、利用、保護和污染防治過程中產生的主要問題，但本質上卻是人與自然之間日益突出的矛盾關系。在自然環境遭到破壞的情況下，即使人際關系是完全按照法律規范，也不能徹底消除人與自然的矛盾。因此，環境法的根本任務應該在于減輕乃至消除人與自然之間的矛盾關系，實現人與自然和諧共處的狀態。從這個角度看，環境法應當從屬于域際法。

如上文所述，環境法已經出現了重視人類行動和制度對生態系統整體性影響的現實轉向。 而這一轉向也體現了環境法從人際關系到域際關系轉變的發展趨勢，為實現環境法達到更高層次的目標打下了堅實的認識論基礎。未來環境法的制度、機制創新會不斷逐步顯現出域際法屬性上的發展趨勢。

（二）治理機制的科學化與精細化

在治理機制上，中國環境法已經發生從自上而下的單一行政管控向多元主體合作共治的模式轉向，從而促進中國環境法在制度運行上的科學化與不斷完善。

首先，環境法會進一步擴大所涉及范圍。一方面，環境法出現“精細化”發展趨勢，例如氣候變化等還未來得及進行系統化整合的議題一定會在未來出現相對獨立的立法。另一方面，未來科技的發展會極大擴展人類探索自然的能力，因此，必會隨之產生針對性的法律規范，成為新興的法律支系，成為環境法體系的重要組成部分。

其次，環境法的針對性、目的性會不斷增強。這就導致環境法體系內部出現更加精細的分工，從而使各環境法律規范之間出現競爭態勢，最終實現“優勝劣汰”，[3]促進環境法系統內部結構更加協調、完整。當前很多例如缺乏循環性、預防性、生態恢復性觀念的舊制度將因為不符合發展需求而最終被淘汰，與之相對的是更多觀念與方法更為先進、新穎的制度會涌現并存活下來，成為環境法體系的重要支柱。

最后，環境法與其他法律規范之間的參照程度、溝通與協調程度將繼續加深。一方面，環境法積極吸收其他法律規范有意義的價值和制度成分，從而完善自身的制度。它不僅奠定了環境法基本制度框架的基礎，也是不斷增強環境法治功能的重要保證。另一方面，生態文明建設對當代中國法制建設具有深遠的影響。其他法律規范也開始不同程度地從環境法的觀念和體系中汲取養分。其中最典型的包括引入生態恢復理念、預防原則、可持續發展原則等生態理念。

（三）本土化發展趨勢將日益加強

中國現代化法治本身就是外源型，來源于外部其他國家較為成熟的法律制度，環境法也是如此，因此也就面臨著外來制度如何本土化的難題。環境法的本土化應該在于形成本土性、獨立性、自足性的環境法律制度體系，[4]從根本上避免外生制度對本土環境的不適應與制約。中國環境法的本土化發展主要表現在：

一是中國的環境法應以中國自身的經濟、政治、社會和自然環境狀況為基礎，只有這樣才能真正解決中國人與自然的矛盾關系。因此，為了更好地發揮中國社會條件下環境法治的作用，環境法必須進行更深層次的本土化變革。

二是在解決中國內生環境問題的基礎上，真正實現環境法的本土性。由于中西社會結構的差異，植根于西方社會的環境法并不一定適合中國社會，[5]對于解決中國環境危機難以發揮太多功效。因此，中國環境法治必須正視與克服自身面臨的內生性問題，重新回到設計環境法的本質與根本任務，實現符合中國國情的環境法律體系和機制的本土化，建立能夠解決中國環境問題的環境法。

四、結語

中國環境法自出現以來，已經有了前所未有的快速發展，然而當前環境法的特征與發展并非中國環境法發展的最終形態，仍然有可以完善的余地。因此，中國的環境法應該以本土性為基礎，以實現系統性、整體性地綜合治理為目標，以包括多元主體在內的參與合作與反饋機制為手段，實現更加完善、更加科學化的全面發展，成為適宜于解決中國環境問題的有力工具。

【參考文獻】

[1] 趙娟.論環境法的行政法性質[J].南京社會科學，2001（07）：74-82.

[2] 江山.法的自然精神導論[M].中國政法大學出版社，2002.

[3] 范如國.制度演化及其復雜性[M].科學出版社，2011.

[4] 蘇力.法治及其本土資源[M].中國政法大學出版社，1996.

[5] 楊仁忠.公共領域輪[M].人民出版社，2009.