貧困地區城鄉義務教育發展不均衡問題探究

黑月曉 耿改智

【摘 要】當前，社會公平和教育公平的問題備受公眾矚目，我國貧困地區城鄉的義務教育發展不均衡問題突出，影響著貧困農村地區義務教育階段學生平等的教育教學機會和過程，不利于社會主義和諧社會的構建。為阻斷貧困的代際傳遞，改變貧困地區城鄉義務教育發展不均衡的現狀，健全我國的教育體系，讓所有的適齡青少年都獲得更多更好的發展機會，必然要求保障偏弱地區和薄弱學校均衡發展，促進城鄉義務教育的均衡發展。

【關鍵詞】貧困地區；農村義務教育；均衡

我國自1986年開始實施九年義務教育制度至今，經過30年的努力，全面普及了城鄉免費義務教育。九年義務教育的實施不僅保障了適齡兒童、少年接受義務教育的權利也為我國教育事業的發展奠定了堅實的基礎。隨著我國經濟社會的不斷進步，在把社會公平作為社會主義和諧社會發展的基本條件的基礎上，教育公平成為發展的基本要求。其中《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，把促進公平作為國家基本教育政策。2012年9月出臺的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》突出強調了公平和質量倆大主題。黨的十九大報告指出，推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。然而，當前貧困地區的義務教育存在著諸多亟需解決的問題，尤其是城鄉義務教育差距的擴大，關系到城鄉的統籌發展、教育事業的科學發展及社會主義和諧社會的構建。所以，加強貧困地區農村義務教育的發展，逐步實現城鄉義務教育的均衡發展。

一、貧困地區城鄉義務教育發展的不均衡的現狀及存在的問題

2016年，我國義務教育規模上總體擴大。全國共有義務教育階段普通小學17.8萬所、初中5.2萬所，小學在校生9913.0萬人，初中在校生4329.4萬人。全國小學招生1752.5萬人，其中，城市小學招生591.8萬人，較2015年增幅6.1%。鄉村小學招生1160.7萬人，較2015年減幅0.92%。小學在校生9913.0萬人，同比增加220.8萬人，增幅2.3%。初中招生、在校生規模也開始呈現增長趨勢，城市初中增長較快。全國共有初中5.2萬所，比上年減少287所。全國初中招生1487.2萬人，較2015年增幅5.4%；其中城市初中招生513.5萬人，較2015年增幅10.8%。鄉村初中招生973.7萬人，較2015年增幅2.7%。初中階段在校生4329.4萬人，較2015年增幅0.4%。在義務教育教師隊伍方面，全國普通小學專任教師為578.9萬人，初中階段專任教師為348.8萬人。全國小學專科及以上學歷教師比例為93.7%，農村為91.8%，城鄉差距為6.2個百分點。全國初中本科及以上學歷教師比例為82.5%，農村為78.6%，城鄉差距為11.7個百分點。在義務教育辦學條件方面，全國城鄉義務教育學校教學儀器設備配置水平差距縮小。全國小學生均儀器設備值為1201元，其中農村小學相當于城市小學的65.7%；全國初中生均儀器設備值為2010元，農村初中相當于城市初中的72.3%。[1]。我國自《中華人民共和國教育法》及《中華人民共和國義務教育法》的實施與修訂完善以來，在義務教育的發展方面取得了令人矚目的成績。貧困地區也不例外，教育教學以及辦學條件均在不斷地改善。但與城鎮相比而言，貧困地區的義務教育發展依然存在很多不均衡的問題。第一，貧困地區的城鄉教育經費和財政性教育經費的投入不均衡；第二，貧困地區的城鄉教師資源配置不均衡；第三，貧困地區的城鄉學生生源分配不均衡。

二、貧困地區城鄉義務教育發展不均衡的原因

《義務教育法》頒布實施以來，受教育的權利在我國已基本實現，但是，在貧困地區城鄉義務教育階段，接受教育的機會及受教育的過程中仍然存在不公平，不均衡，基本保障不健全的問題。首先，這些問題的根源是貧困地區自然環境惡劣，經濟發展落后導致的貧困。地方財政的入不敷出，財政轉移支付的作用也十分有限，對義務教育的教育經費及財政性教育經費無法對城鄉均衡投入，導致城鄉教育公共產品的基本供需嚴重失衡。其次，城鄉二元結構體制在一很大程度上影響著貧困地區城鄉義務教育的不均衡發展。貧困地區財力薄弱，教育資金需求較大，缺乏教育資源，無法支撐當地教育事業的發展和提升，在此前提下僅限于發展城鎮的義務教育，形成了貧困地區的城鄉義務教育差距。最后，在貧困地區的農村，農民普遍處于較低的收入水平，支付能力不足。對他們而言，義務教育的成本較高、收益率較低，收益期限較長。形成了較低入學率，較高的輟學率。

1、教育投入不均衡

根據教育部關于2016年全國教育經費統計快報顯示，我國2016年全國教育經費總投入為38888.39億元，較2015年增長7.64%。如圖一所示。其中，國家財政性教育經費為31396.25億元，比上年的29221.45億元增長7.44%。根據計算2016中國教育經費占GDP比為4.22%，相比去年下降了0.02%。如圖二所示。專家指出，國家財政性教育經費占國內生產總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線。據統計，在國家財政性教育投入上，目前世界平均水平為7%左右，其中發達國家達到9%左右，經濟欠發達國家投入比例約為4%。[2]我國自2012年首次達到世界衡量教育水平的基礎線以來，連續五年以較小的波幅保持在4%。另外，從教育經費投入的角度開看，我國東西部的教育經費投入也是差距明顯，個別省際區域間投入大相徑庭。如根據國家統計局公布的數據顯示，2015年陜西省的教育經費投入占全國教育經費投入的2.68%，較2014年（2.77%）下降了0.09%，而2015年廣東省的教育經費投入占全國教育經費投入的8.43%，較2014年（8.34%）上升了0.09%。相比之下，廣東省在教育經費投入上的占比約是陜西省的四倍。我國教育投入的不公平不僅體現在區域間，在區域內城鄉間的不均衡問題也尤為突出。根據國家統計局公布的數據顯示，2011年我國普通農村中小學教育經費占全國教育經費的25.49%，而普通中小學教育經費占全國教育經費的42.64%，對多數人口的農村地區投入較少的教育經費，而貧困地區的當地政府對于貧困的農村地區的教育經費投入更是少之又少，這將進一步加劇貧困農村地區的教育資源供給不足，也將導致貧困農村地區的教育質量無法提升，加劇城鄉義務教育發展的不均衡。

2、城鄉師資力量不均衡

在國家的重視和政策的傾斜下要改善貧困地區的硬件設施相對較容易，但是硬件設施的改善只是為貧困地區的學生提供了較好的學習條件和環境，無法從根本上解決教育不均衡的現狀。作為一切資源中最重要的人力資源，教師資源的均衡配置是教育公平是否實現的關鍵因素。當前，貧困地區農村的義務教育發展舉步維艱。須合理、均衡配置教育資源，加強農村貧困地區教師隊伍建設實現城鄉義務教育的協調均衡發展，需從三方面入手：第一，解決貧困地區農村教師的整體隊伍學歷水平偏低、教育教學的水平和能力不足問題；第二，改變貧困地區農村教師的整體隊伍年齡結構老化、知識結構陳舊，基礎學科教師居多且存在過剩現象，但是音體美、信息技術、英語等學科教師嚴重不足的現狀；第三，打破貧困地區農村教師資源流失嚴重，年輕的教師或優秀的教師教不了多久便選擇離開的僵局。

3、城鄉生源分布不均衡

2016年我國小學城鎮生師比為18.41，小學鄉村生師比為14.64；中學城鎮生師比為12.72，中學鄉村生師比為10.98；義務階段城鎮生師比為15.96，鄉村生師比為13.78。可以看出，小學城鎮生師比是鄉村生師比的1.26倍；中學城鎮生師比是鄉村生師比的1.16倍，義務階段城鎮生師比是鄉村的1.16倍[3]。在義務教育階段城鄉教師資源配置呈現出不均衡發展的態勢。其中，農村的生源少，教師卻相對較多，存在教師和學校的教育教學資源浪費現象；城鎮普遍存在班額過大問題，影響了中小學學校的管理和教育教學質量的提高[4]。

我國規定小學班額超過45人，初中、普通高中班額超過50人，若普通中小學班額超過66人就被稱作超大班額[5]，大班額的問題在貧困地區的城區和城鄉連接區尤為嚴重。由于貧困地區自然環境的惡劣，近年來，在黨的領導下城鎮化進程的飛速發展加之對貧困地區實施的“異地搬遷”脫貧政策的逐步落實，讓更多的農村居民涌入城區以及臨近出去的鄉鎮，對城區和臨近城區的鄉鎮學校帶來了較大的教學教育壓力。加之，城鄉義務教育資源失衡嚴重，而許多農村家長對孩子接受優質教育有著強烈的渴望，想方設法送子女到城鎮中小學就讀。造成了城鎮“大班額”的現象。[6]

三、貧困地區城鄉義務教育均衡發展的措施

1、加大農村教育經費投入力度，鼓勵社會力量參與教育扶貧

黨的“十九大”報告指出要把教育事業放在優先位置，并強調要推進教育公平，推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育”。“十三五”教育規劃指出在促進教育公平方面，提出實施教育脫貧攻堅行動計劃，擴大農村貧困地區學生接受優質高等教育機會。以中西部地區、貧困地區和民族地區為重點，補齊基本公共教育服務短板，推進縣域內城鄉義務教育一體化發展。在教育脫貧攻堅行動計劃下，逐步實現教育投入的均衡發展，首先加大中央財政一般性轉移支付資金以及專項轉移支付資金向貧困地區和貧困人口傾斜力度。其次要完善貧困地區教育資金的安排和使用保障機制，加強財政監督，合理有效地使教育經費，將教育經費均不落入虛空地。最后，努力形成多渠道多元化的教育投入機制。鼓勵社會多方力量為教育扶貧伸出援手，動員富裕的社會力量為教育捐資助學。也可以通過更多的優惠政策也讓社會各界富裕人士、愛心企業家參與辦學，注入新的人才力量和資金力量，拓寬教育經費的籌集渠道。讓政府的主導和社會各界的支持和關愛合力為貧困地區的義務教育打好堅實的物質基礎[7]。

2、均衡城鄉教師資源，提高教師隊伍素質

要實現貧困地區義務教育階段的教師資源的均衡配置，首先要解決的問題就是要在統一貧困農村地區與城區教師的收入標準的基礎上，對農村貧困地區及薄弱學校的教師實施優厚的福利待遇，相應的補助津貼。適當的建立相關的鼓勵政策與專項的獎勵資金，對在貧困農村邊遠地區及薄弱學校有重大貢獻和優異成績的教師給予獎勵。調動貧困地區教師的積極性，激發教師的進取心，保證弱勢貧困地區與其他相同職稱的城區教師同工同酬的基本權利。吸引更多優秀的教育資源，促進城鄉教師資源的流動，貧困農村地區教師資源的穩定。其次，合理分配貧困地區義務教育階段的教師資源，讓貧困農村地區的每一所中小學都可以擁有相對均衡的教師教育隊伍，需要當地政府及各級教育行政部門建立健全教師資源均衡配置的法律制度，嚴格執行教師管理的制度，對教師資格的準入制度、選拔聘任制度嚴格把控，優化教師結構。最后，讓貧困農村地區義務教育階段的每一所學校都能夠擁有一些的優秀教師。加強教師的繼續教育和培訓，建立教師終身學習體制。打破貧困農村地區義務教育教師隊伍知識結構陳舊，年齡結構老化的舊格局，提升教師隊伍的素質。

3、消除“大班額”現象，實施教育信息化

對于城鎮產生“大班額”的現象，其根源在于教育資源分配不均衡?，F階段，在教育扶貧的大背景下，要消除貧困地區“大班額”的現象，縮小班級的學生規模受到貧困地區資源資金的限制，短時間內無法滿足較多生源的教師教學資源和校舍要求，會導致大量的學生面臨失學的境地。但是，要想提高教育教學的質量，縮小班級學生規模又是必然的趨勢。因此，考慮從以下幾方面著手解決：

第一，要求貧困地區政府依據城鄉的學生流動數量、學齡變化等，科學合理的劃分學區，規劃學校布局。同時，要求貧困地區政府加大對教育財政資金的投入力度，擴建學校的校舍和改善學校的教學條件；第二，嚴格要求“大班額”現象嚴重的學校按照學區劃分招生，限制其招生人數。同時，開展城鄉教師資源交流活動，建立教師流任機制。對教育教學資源較好的學校施行城鄉幫扶政策，提高優質資源的使用率，擴大優質資源的覆蓋率；第三，結合農村實際情況，加大農村中小學的建設力度，加強薄弱學校的改造，整合農村現有的優質資源，提高農村義務教育的教學質量。第四，加大教育的信息化，實現資源的共享，促進教育的均衡發展。充分利用多媒體教學，開展類似于城鄉交互式的互動教學，借助寬帶網，網絡視頻等與農村中小學課堂進行現場互動。當然，要實現多媒體信息資源的共享，首先保證在同一個區域范圍內，實現資源配置的城鄉一體化。只有這樣，才能減少農村學生向城鎮的流動，從根源上緩解城鎮的“大班額”壓力[8]。

【參考文獻】

[1]教育部.2016年全國教育事業發展統計公報2017.7.10 http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html

[2]郭倩.肯尼亞教育經費占國內生產總值7% 達世界平均中.國教育新聞網2010.12.06.http：//www.jyb.cn/world/gjsx/201012/t20101206_404294.html

[3]《中國統計年鑒-2017》

[4]董玲玲.縣域內義務教育師資配置均衡化的對策研究--以內蒙古莫力達瓦旗為個案[D]. 重慶：西南大學2010.4 .

[5]教育部：到2020年基本消除56人以上大班額.第一財經網，2016.7.12.http：//www.yicai.com/news/5041528.html

[6]廖燕.城鄉義務教育均衡發展的現狀與對策研--基于江西省玉山縣的調研[D].江西：江西農業大學，2016.6.

[7]陳成文，李萍.論教育投入均衡化與貧困地區教育發展[J].教育發展研究，2009.17.

[8]魏先龍，王運武.近十年中國教育信息化促進教育公平研究綜述[J].現代教育技術，2015，02（25）.