試論流浪乞討人員對社會治安的影響及其對策

嚴瑞冰

【摘 要】流浪乞討人員作為城市邊緣人群，不僅有礙城市整體形象，影響周邊社會秩序，更容易滋生眾多治安案件。但我們不應只看到流浪乞討人員對社會治安帶來的負面影響，還應關注部分社會公民對流浪乞討人員的虐待行為，以及不法分子利用流浪乞討人員違法犯罪的行為，從整體上把握這一社會邊緣人群對社會治安帶來的多方面影響，進而分析其對策。

【關鍵詞】流浪乞討人員；治安管理；合理安置

一、流浪乞討人員對社會治安的影響

流浪乞討人員居于社會底層地位，居無定所，沒有經濟收入，生活得不到任何保障，其人格和心理都會越來越邊緣化。他們的社會身份得不到認同，迫于生計就可能走上違法犯罪的道路，擾亂社會生活正常秩序。

近年來，“丐幫”黑幕頻出，許多不法分子利用幼兒、殘疾人進行乞討，繼而將乞討所得收入囊中。為了利用公眾同情心，這些不法分子甚至將原本健康的流浪乞討人員變相傷害至殘疾，給他們規(guī)定每日定量的乞討數(shù)額，完成不了便會招來非人的虐待，動輒便是非打即罵。在街邊乞討的兒童，多數(shù)處于被監(jiān)視狀態(tài)，不賣力乞討，或乞討錢財達不到數(shù)量，都會給他們帶來非人的虐待。本應在學校安心學習，在父母身邊盡情玩耍的年齡，卻不得不流浪街頭，遭人白眼。

在東莞，甚至出現(xiàn)了專門的組織團體——“東莞丐幫”。該不法組織內部分工明細，有專門負責搜集幼兒、殘障人員的情報分子，有逼迫兒童乞討，“監(jiān)督”乞討的打手。在這些不法分子眼中，兒童和殘障人士是像物一樣，可以用來買賣的。街頭甚至可以看到“轉讓”殘疾人的告示，標明殘障程度，一天可以討到多少錢等等。

“只要是殘疾的，殘疾的越狠越值錢。用丐幫的行話說，相好，包相包得好。這叫相，相長的越慘、越丑，越能來錢。”一位了解東莞丐幫的人士如是說。廣西梧州人盧劍秋早年在東莞失蹤，十年以后，盧劍秋的姐姐在東莞發(fā)現(xiàn)了已經殘疾正在乞討的盧劍秋，但是姐弟相識，盧劍秋卻讓姐姐不要多管閑事，“不然我就砍死你”。

按刑法第二百三十四條規(guī)定，故意傷害他人身體，最高可處死刑。刑法第二百六十二條規(guī)定，以暴力、脅迫手段組織殘疾人或者不滿十四周歲的未成年人乞討的，處三年以上七年以下有期徒刑。為了逼迫乞討故意傷害他人身體，脅迫兒童進行乞討，都已構成觸犯刑法的行為。“丐幫”的種種惡行不僅是遭人唾棄的、違背社會公德的行為，更應得到來自法律的嚴懲。但如何杜絕“丐幫”，如何保障流浪乞討人員的基本人權，又是擺在公安機關面前的一道難題。

二、我國現(xiàn)階段對流浪乞討人員的管理

多年來，我國對流浪乞討人員的救助管理經歷了許多的歷史演變過程。大致可分三個階段：

第一階段是從新中國建立到改革開放。1949年11月，國家把流浪乞討者救濟與妓女改造統(tǒng)稱為生產教養(yǎng)工作，交由內務部統(tǒng)一管理。50年代，各地先后設置了900多所生產教養(yǎng)院，收治40多萬流浪乞討者。經過十幾年的努力，1961年基本改造完畢。

第二階段是從改革開放到2003年“孫志剛事件”。改革開放后，沿海地區(qū)經濟的高速發(fā)展吸引了眾多的外來務工人員，部分流浪乞討人員也隨之進入城市，也為城市的治安管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。1982年國務院制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將流浪乞討人員視為影響社會治安的“盲流”予以“強制收容遣送”。但隨著“孫志剛案件”等惡性事件的發(fā)生，收容遣送制度引起社會各界的激烈討論。收容遣送的運行機制和管理模式顯然已不能適應社會的發(fā)展潮流，制度本身存在的弊端也逐漸明顯，建立新的與時代符合的救助制度成為歷史必然。

第三個階段的標志是2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。自此，我國對流浪乞討人員的管理制度發(fā)生了根本性的轉變，救助目標從維護城市穩(wěn)定向保障公民權利轉變，更加注重社會救助的理念，而不是簡單粗暴的收容管教。

三、對策及建議

（一）改變思想觀念，加強綜合治理

對流浪乞討人員的救助管理問題是一個綜合性的社會問題，與社會安全、城市發(fā)展、社會保障、國計民生等問題緊密相關。因此，問題的有效治理既是一個緩慢的過程，也必須依賴綜合性的治理思路，即“社會控制”與“社會救助”相結合的治理。

首先，要繼續(xù)完善政策制定。《救助管理辦法》本身有一定的時代局限性，隨著改革的深入，一些新問題新情況的出現(xiàn)呼吁新的政策法規(guī)的出現(xiàn)，從制度層面為救助管理提供明確清晰的框架。同時要做好救助制度與其他相關制度的有效銜接。

其次，要從單一的重“社會控制”和重“社會救助”轉變?yōu)椤熬C合治理”。既要實現(xiàn)城市的科學發(fā)展，又要滿足弱勢群體的生存發(fā)展需求。兩種治理手段相互補充，相輔相成，才能更好地發(fā)揮作用。

（二）改革救助模式，實行多元治理

應鼓勵個人、家庭、社區(qū)、非營利組織參與到整個社會救助體系的主體建構中來，全面整合社會資源。政府作為主導力量，應繼續(xù)加大財政投入，完善人員配置，建立和更新必要的救助設施（如救助站、福利院等），提供足夠的救助物品和服務，同時鼓勵支持非政府部門的參與，為其發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和資源支持。

其次，要建立起由民政牽頭，公安、城管、社區(qū)協(xié)調聯(lián)動的治理機制。民政部門作為負責部門，重點做好“社會救助”工作，公安、城管、衛(wèi)生、交通、司法部門作為協(xié)助部門，重點做好“社會控制”工作。它們之間的職責劃分應當明確，做好銜接和配合。

（三）創(chuàng)新救助方式，實行科學治理

分類管理。在科學分類的基礎上，針對不同的對象選擇不同的救助管理方法。要對流浪乞討人員進行分類登記，建立起跟蹤機制。對于需要救助的人要開展積極救助，對于“搭便車”的人要進行思想教育，對于擾亂社會秩序的違法行為要進行嚴厲打擊。更重要的是，對于不同的救助對象，要根據(jù)他們的實際需求提供個性化的救助方案。如：對流浪孤兒，要及時聯(lián)系相關福利機構予以接收，并為其提供生活和學習的良好環(huán)境；對殘疾人，要根據(jù)其傷殘程度，考慮由福利機構收養(yǎng)或進行技能培訓，提供工作崗位。這是流浪乞討人員救助管理的重要原則。

專業(yè)化管理。由于我國社會工作者隊伍建設不健全，加之人事安排的限制性影響，救助管理站的工作人員普遍專業(yè)化程度不高。這是近年來幾起惡性事件的重要原因。因此，應盡快建立專業(yè)的社會工作者隊伍，推行專業(yè)工作方法，從而提升救助管理工作的科學化水平。

【參考文獻】

[1]胡梅娟，流浪乞討兒童救助難題，《瞭望》新聞周刊，2006-11-19

[2]周佑勇，《行政法原論》，中國方正出版社2005年版

[3]工曉玫：《解讀<城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法>》，《社會福利》，2003年第7期

[4] 秦前紅、宦吉娥，《從收容遣送到社會救助的法理學分析》，《武漢大學學報》，2005年第1期

[5]王思斌，《從管制到救助：流浪乞討人員救助制度分析》，《中國黨政干部論壇》，2008年第7期

[6]何可，《完善社會救助服務網絡流浪人員救助進社區(qū)》，《河南日報》，2005年6月29日

[7]李歡、李小魯，《乞討低齡化現(xiàn)象探析》，《湖南民族職業(yè)學院學報》，2007年第3期

[8] 陳燕，《從源頭上控制流浪乞討現(xiàn)象》，《中國民政》，2006年第8期

[9] 徐芳，《我國社會乞討現(xiàn)象的調查與思考》，《湖南師范大學學報》，2004年第5期

[10] 陳君君，《述評<城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法>》，《南京大學學報》，2008年第2期

[11] 陳溪，《我國流浪乞討人員社會救助措施的法律思考一對我國地方性限制乞討法規(guī)的反思》，《吉林大學學報》，2008年第3期