新時代我國散雜居民族發展現狀、問題與對策研究

【摘 要】在個案的基礎上，全面總結了改革開放以來我國散雜居民族經濟社會發展取得的主要成績，分析了散雜居民族發展存在的基本問題，提出要修訂和完善關相關法律法規，調整產業結構發展特色產業，加強基礎設施投入與建設力度，推動教育文化與社會保障事業發展，大力開展民族精準扶貧工作，加強散雜居民族干部人才隊伍建設，全面推動散雜居民族經濟社會創新發展。

【關鍵詞】散雜居民族發展；民族鄉；問題；對策

【作 者】王希輝，長江師范學院教授、博士、碩士生導師，中央民族大學民族學博士后，武陵山片區民族理論政策研究基地研究員。重慶，408100

【中圖分類號】F127.8 【文獻識別碼】A 【文章編號】1004-454X（2018）03-0126-007

一、問題的提出與研究緣起

散雜居民族是我國多民族格局的重要組成部分。數據顯示，我國現有散雜居少數民族人口約2300萬人，在人口分布上具有“廣、多、雜、散”的特點。[1 ]125 20世紀90年代以來，學術界不斷加強對我國散雜居民族的調查與研究，尤其是對我國散雜居民族格局的歷史演進、散雜居民族分布與特點、散雜居民族基本理論、民族鄉的理論與實踐、城市散雜居民族與民族問題和農村散雜居民族發展等問題進行了討論和探索，取得了一系列豐碩的學術成果，“初步奠定了我國散雜居民族研究的學術架構”[2 ]，推動了我國散雜居民族研究的發展。當然，不可否認的是，當前的散雜居民族研究在內容上深度和廣度仍然略顯不夠，尤其是在一定程度上忽視了散雜居民族的“散雜居”特性，同時對散雜居民族社會發展的現實問題關注不足。由于受各種主客觀原因的影響，學術界和民族工作部門較多關注我國的聚居民族和邊疆民族，而對人口數量較大、分布地域甚廣、地處祖國三峽庫區腹地的散雜居民族則關注不多。

三峽庫區不僅是我國中東部發達地區與西部欠發達山區的交接地區，而且也是我國西南少數民族文化圈與漢文化圈的互動交流交融地帶，更是我國散雜居少數民族較為集中的特殊地理與文化單元。改革開放以來，學術界對三峽庫區土家族、苗族等自治主體民族進行了長期的實地調查與學術研究，出版或發表了《土家族文化研究叢書》《土家族問題研究叢書》等系列研究成果，但卻對非自治主體民族經濟社會發展關注明顯不夠。因此，本文將在重慶忠縣磨子土家族鄉個案調查的基礎上，總結改革開放以來三峽庫區散雜居民族經濟社會發展取得的主要成績，分析散雜居民族發展存在的基本問題，并提出相應的對策措施，切實為推動散雜居民族地區創新發展全面建成小康社會貢獻力量。

磨子土家族鄉是重慶市忠縣境內位于三峽庫區的唯一民族鄉。磨子土家族鄉俗名“磨子山”，因“磨子山”而得名，清末民初屬天塹鄉，1931年置磨子鄉，1958年改公社，1983年復置鄉。為貫徹落實黨和國家的民族政策，依法保障少數民族的合法權益，推動少數民族地區經濟社會發展，經重慶市人民政府批準，2002年12月30日成立忠縣磨子土家族鄉。

磨子土家族鄉位于重慶市忠縣東南部，與重慶市石柱土家族自治縣一山之隔。全鄉下轄中塘、堰口、石梯、竹山、小李、白河、萬福等7個行政村和1個社居委，共78個村民（居民）小組，轄區面積31平方公里，城鎮化率15.8%。2012年全鄉5775戶，人口19276人。全鄉有少數民族8個，少數民族人口5687人，占全鄉總人口數的32.5%，其中土家族5656人、苗族14人、回族6人、彝族3人、布依族3人、壯族3人、藏族1人、朝鮮族1人，是一個典型的庫區民族鄉。

二、發展與成就：改革開放以來的忠縣磨子土家族鄉

民族鄉是有中國特色的、少數民族自己管理內部事務、依法行使當家做主權利的一種基層政權組織形式，是民族區域自治制度的重要補充形式，是解決我國散雜居民族問題的有效方式。改革開放以來，各級黨委、政府不斷加大力度推動磨子土家族鄉經濟社會全面發展，取得了顯著成效。

第一，村民自治機構初步建立。為進一步貫徹黨和國家的民族政策，切實有效推動散雜居民族社會發展，2002年，重慶市人民政府正式下文，改建“磨子鄉”為“磨子土家族鄉”。2003年3月21日，重慶市忠縣人民政府轉發重慶市人民政府渝府〔2002〕231號《關于撤銷磨子鄉，設立磨子土家族鄉的批復》，正式設立“磨子土家族鄉”。磨子土家族鄉設黨政辦、民政辦、社會事務辦公室、文化站等部門，鄉政府所在地為磨子場。至此，磨子散雜居土家族正式建立村民自治機構，實現了民族發展制度建設的重要突破。

第二，經濟與社會事業發展初顯成效。首先，經濟建設成效顯著。磨子土家族鄉第一產業主要為種植業，大豆、柑橘、西瓜、蔬菜等種植面積最廣；第二產業主要以建筑業為主，全鄉有建筑企業15家；第三產業主要是商貿業，2012年全鄉有餐飲和集市貿易企業17家，產值達4000萬元，經濟建設初顯成效。

其次，民族傳統文化保護初現成效。作為忠縣位于庫區的唯一民族鄉，磨子土家族鄉依托民族文化和區位優勢，引導創作方言喜劇小品《石磨豆花》、三句半《好個磨子土家鄉》、快板《磨子人是好樣》等作品，推動民族文化進農家樂，通過吃土家飯菜、喝土家雜酒、唱土家山歌、跳擺手舞等多種形式來挖掘、保護和傳承土家傳統文化，成效明顯。

再次，醫療衛生事業穩步推進。磨子土家族鄉建有鄉衛生院1所，村級合作醫療站13 所，從業人員37人。近年來，衛生院投資150多萬元新建住院大樓845㎡，新增住院床位40張，爭取資金200多萬元購置先進設備，新建堰口、小李、石梯村標準化衛生室，一定程度上滿足群眾就醫需求。統計數據顯示，全鄉農村醫療參保16346人，參保金額129.24萬元，參合率99.4%；享受門診補助0.28萬人次共25.89萬元，住院補助0.74萬人次共186.46萬元。

最后，教育事業發展。磨子土家族鄉建有小學1所，幼兒園5所，小學教師41人，幼兒教師7人。近年來，政府加大教育投入，投資修建土家民族文化墻，教師補貼發放到位，學生實現營養餐，完成磨子土家族鄉中心小學校搬遷建設民族小學規劃設計。同時，積極引導土家族民歌、舞蹈進課堂，編制地方民族文化特色教材，設計民族文化特色校服，民族文化進課堂成績顯著。

第三，基礎設施建設見成效。一方面，交通基礎設施建設效果明顯。磨子土家族鄉位于重慶忠縣東南部，距縣城25千米，滬蓉高速、忠萬高速和豐忠高速交匯互通，區位優勢明顯。同時，鄉內公路與省道忠（縣）石（柱）路連接，境內所有行政村修通水泥路。2016年，投入800萬元，修建（硬化）竹山、白河、小李、中塘、石梯農村公路17公里。另一方面，場鎮建設順利推進。通過多年投入和建設，全鄉建有磨子、白河兩個集貿場，并大力整治場鎮“臟、亂、差”問題，新修場鎮主干道公里3千米，建成城鎮面積0.7平方公里，新置垃圾箱130多個，基礎設施條件得到很大改善。

第四，民族干部素質得到提升。隨著民族鄉的設立，部分土家族干部被發現、培養和使用，干部素質得到鍛煉和提升，現任鄉黨委書記KBH同志就是磨子鄉培養起來并得到組織重用，先后任副鄉長、鄉長和黨委書記。

第五，民族扶貧工作成績明顯。磨子土家族鄉積極推動白河村、石梯村2個貧困村整體脫貧，先后利用專項資金155.45萬元，新修石梯村公路，解決420戶1690人的出行問題。同時，堅持“項目到村，資金到戶”等方針，先后3次組織139名貧困村民參加創業培訓，建立柑橘、西瓜等主導產業，促進貧困戶增收，年均純收入達到5000元。

可見，基于特殊的自然與歷史原因，磨子土家族鄉雖地處山區，位置偏僻，條件艱苦，但近年來仍在村民自治、經濟建設、基礎實施與交通、教育與醫療衛生、文化資源挖掘與保護、少數民族干部使用與培養、扶貧脫貧等方面都取得顯著成績，推動了經濟社會的全面進步。

三、問題與困境：忠縣磨子土家族鄉發展現狀分析

調查發現，磨子土家族鄉在全面貫徹黨和國家的民族政策、全面建設小康社會、實現中國夢的偉大歷史進程中，經濟社會發展生態仍舊脆弱，存在諸多急需解決的現實問題。

第一，制度建設不到位，機制體制關系不順。在忠縣29個鄉鎮中，僅有磨子鄉1個民族鄉，人口僅占全縣的1.6%。作為一個以漢族為絕對主體的區域社會，由于歷史和現實諸多因素限制，磨子鄉民族特色不突出，特色、亮點不明顯，在全縣發展大局中優勢不足，尤其是制度建設不到位，體制機制關系不順。雖然國家民委等部委出臺了一系列涉及我國少數民族和民族地區發展的相關政策和法律法規，重慶市委市政府也針對少數民族地區發展出臺了相應的指導性意見，但明確針對民族鄉發展的政策法規及指導性意見建議仍然缺乏，導致全市14個民族鄉發展得不到來自市委、市政府的直接指導，在民族鄉政策扶持上、經濟社會建設等一系列問題上缺乏明確的政策引導和針對性幫扶。即使是地方政府也出臺了一系列散雜居民族尤其是民族鄉的優惠政策，但部分條文內容模糊籠統，因操作性不足而難以落實到位。因此，有人抱怨：民族鄉和非民族鄉的區別主要在于“一個牌子”“一個印章”“一個鄉長”和“幾萬元補助”。[3 ]

第二，產業結構不合理，人均經濟收入不高。調查發現，自然經濟和半自然經濟處于主導地位，產業結構較為單一，發展后勁嚴重不足，新的經濟著力點和增長點缺乏，仍舊是包括磨子土家族鄉在內的三峽庫區散雜居民族發展的共有難點。筆者現將磨子土家族鄉產業結構和經濟調查情況列表如下：

上圖可知，近年來，磨子土家族鄉經濟發展較快，農民人均收入顯著提高。但是一些問題值得關注，由圖1、圖2可知，2015年全鄉農業增加值占全鄉國民生產總值的30%，第一產業全鄉產業結構中占55%，可見，全鄉經濟結構單一，二、三產業不發達，產業結構不合理，特色經濟不突出。全鄉產業主要集中在種植和養殖業，特色產業主要是柑橘和西瓜種植，以及養殖生豬、土雞、牛、羊等，而農業產業深加工及制造業嚴重不足，規模以上工業企業缺乏，第三產業也主要是涉農產業。2015年，全鄉國民生產總值雖達23786萬元，農民人均純收入也有10167元，仍低于全國農民人均純收入（2015年全國農村居民人均純收入為10772元）。可見，由于政策傾斜與支持有限，再加上自然條件限制，磨子土家族鄉產業結構不合理，經濟建設基礎仍舊薄弱。

第三，基礎設施不健全，服務體系不發達。調查發現，磨子土家族鄉基礎設施雖有很大改善，但“出行難”“看病難”“養老難”等問題依舊突出，社會服務體系設施不健全，社會服務體系水平不高。

1.出行難。雖然近年來國家加大投入，但由于自然條件限制，磨子土家族鄉遠離縣城，位置偏遠，交通不便的狀況仍沒得到根本解決。同時，部分通村公路質量也不達標，遇到雨雪天氣就泥濘不堪，坑坑洼洼，無法通行，給群眾的生產、生活帶來極大不便。

2.看病難。據統計，全國民族鄉平均僅有1.6所衛生院或者醫院[4 ]280，大部分民族鄉僅有1所衛生（醫）院。磨子土家族鄉衛生院僅有在編職工25人，其中包括大專學歷4人、中專18人；醫師2人、中醫生3人、醫士6人、護士2人、中藥士1人、藥檢1人、財會1人、后勤2人。調查發現，磨子土家族鄉衛生院發展存在如下問題：第一，醫療人才隊伍整體水平尚待提高。在25名專職專技人員中中級職稱僅有1人，其他均為初級職稱。第二，醫院管理不規范、不科學，尤其是醫療行為規范嚴重不足。第三，醫院發展經濟壓力較大，醫院負債近50萬元人民幣。第四，藥品收入占醫院總收入比例過高，設施設備利用率不足。第五，衛生網絡建設不完善，公共衛生服務水平較低，村級衛生網絡設備條件簡陋，突發事件應急處置能力嚴重不足。[5 ]240-245這些問題都成為村民“看病難”的重要原因。

3.養老難。改革開放以來，由于人口的大量外流，磨子土家族鄉形成的“打工經濟”逐漸衍生出大量留守孤獨老人，社會生產、生活缺乏足夠的年輕勞動力，導致大量老無所依的老年人群產生，再加上社會保障建設滯后，進一步加劇了社會的不穩定性，一旦發生群體性意外事件，將對基層社會造成巨大沖擊。雖然，鄉內也有“譚丫口老年公寓”等養老機構，但居住條件簡陋，專業人員不足，醫療衛生服務跟不上。現有養老服務設施根本無法滿足養老的社會需求，“養老難”成為磨子土家族鄉的一個現實問題。