城市大氣污染治理探究

肖菡

【摘 要】近年來我國城市大氣污染的話題持續升溫，據統計全球每年有550多萬人死于空氣污染，其中半數以上來自中國和印度，央視前知名記者柴靜創作的紀錄片《穹頂之下》播出后反響熱烈，我國城市的大氣污染已然是非常嚴峻的，以北京市霧霾治理為例，探究我國城市大氣污染治理的相關問題。

【關鍵詞】城市大氣污染；霧霾治理；探究

內許多專家學者的研究與環境治理問題有關，提供了理論上的支持。學者們提出：經濟發展與環境保護不是對立的，只有協調經濟發展與環境保護，才能實現經濟的可持續發展，真正提高人民生活水平。

我國的大規模城市化進程比西方國家相對滯后，空氣污染的出現以及研究也相對較晚，對霧霾的專項研究也從20世紀最后十年才逐步開始。據調查北京市霧霾治理的現實情況，自2012年初開始，北京市開始進入霧霾防治的重拳出擊階段，繼實施八項（源頭控制減排、能源結構調整減排、機動車結構調整減排、產業結構優化減排、治理擁堵等措施）之后，又相繼出臺了《北京市2012—2020年大氣污染治理措施》、《北京市空氣重污染應急預案（試行）》、《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，提出了包括源頭控制減排、能源結構調整減排、機動車結構調整減排、產業結構優化減排等八大污染減排工程。總體上，近三年來，全年空氣大于和好于二級的空氣質量天數逐漸增加，特別是“組合拳”之下，在2014年11月（傳統的霧霾高發月）APEC會議期間，還出現了久違的長達8天的“好天氣”——俗稱‘APEC藍。

但是，首都居民也確實感受到霧霾形式依然嚴峻，2014年底和2015年1月，北京又出現了連續3次空氣重度污染的霧霾天氣。據報告顯示：在京津冀區域，13個地級及以上城市，空氣質量平均達標天數為156天，比74個監測城市平均達標天數少85天，平均為42.8%，達標天數還不及全年天數的一半。2014年空氣達標天數雖然比2013年的上升了5.3個百分點，但是這種長期浸淫在灰霾和煙塵中的城市空氣狀況，不僅在全國屬于較差的行列，如果與全世界著名的大城市作對比，其現狀與一個國際化的大都市所應有的形象更是相差甚遠。

綜上所述，北京霧霾治理的現狀可以簡而言之為，成績不少，道路艱難。

一、北京市霧霾治理存在的問題

不容否認，時至今日，北京市的空氣污染，特別是霧霾圍城的現象仍然是有發生，以至于對北京經濟和社會的長遠、可持續發展留下了現實和長久的隱患。

（1）治理主體缺位

霧霾治理是公共事務治理的范疇，霧霾管理，不僅是政府實現社會法治的基礎，也是政府實施政府職能，特別是實現其政治理想的根本，所以，在霧霾治理上，政府有不可推卸的主體責任。

在備受關注的《北京市大氣污染防治條例（草案）》通過之后，在2014年，北京市市長王安順又表示，北京將投入7600億元治理PM2.5污染。目前北京市霧霾治理的主導是市政府。但是雖有政府層面提出治理霧霾，但北京市缺少一個整體領導的，責、權、利明晰的領導機構，缺少強有力頂層設計和統籌，治理效果并不顯著。

（2）相關法律法規不完善

必須承認，近年來，北京市相繼出臺了眾多的法規，在依法治霾方面前進了一大步。立法，是將霧霾治理提升到政府層面的重要步驟。但是，在對多項規范的初步解讀之后，可以發現，目前的各項法規存在三方面問題。一是各項法規的強制性不強，很多還是意見征集稿和僅限于客觀陳述的形式，此外法規執行主體概念模糊，容易給人以空洞、形式的感覺。二是指標提的多，手段提的多，具體執行方式和監管主體職責，任務和歸屬則提的少，操作性不是很強。三是在監督、罰則、補償和治霾技術的鼓勵性政策提及較少。很多法規未考慮與霧霾相關企業（特別是必須為霧霾治理承擔責任和經濟損失的相關主體、企業）的利益和補償問題。

（3）多主體間職責不清、合作機制缺失

霧霾治理由于其外部性特征，往往會出現市場失靈，這就要求政府應該挑起治理霧霾的重擔，但是這里必須有個人和企業、組織、媒體等方面的共同參與，要徹底的解決霧霾問題，除去要依靠政府主導制定相關的公共政策外，還需要霧霾治理大框架中每一個結點（主體）都保持參與。

北京市并沒有成立明確的霧霾治理主責機構（或是一個常設機構）來進行橫縱向的管理和協調，也沒有明確的“職、權、利”的劃分和統籌。目前，北京市霧霾源頭的治理又由環保局、工商局、城管、農業局（水利）分別負責，存在多頭管理。

（4）研究力量不足、技術手段相對落后

在寫該閱讀筆記時，我翻閱了知網和谷歌學術的相關網站，發現了一個現象，就是關于霧霾體系建設中，關于科研方法的論著很多，但是將科研領域、科研力量作為霧霾治理體系的有機組成的研究很少。政府和社會各界都意識到，除去政策手段之外，技術手段也是成功治理霧霾的關鍵因素之一。目前，各高校，組織和團體參與霧霾治理研究的很多，也有很多人提出了脫硫、抑酸、防塵、水霧等多種技術手段，但是這些聲音大主體還停留在實驗室里。

二、對北京市治理霧霾政策措施制定的思考

歐美等國經過長期的努力治理霧霾，成效顯著。結合北京霧霾污染實際情況，提出如下建議：

（1）完善法制體系建設，嚴格執行目標責任制與問責制目前，我國環境保護工作的矛盾是違法成本低、守法成本高。應通過立法保障治理大氣污染的有效實施，即實行嚴格的執法責任制、過錯追究制、嚴格依法行政及嚴肅查處環境違法行為。修訂環境保護法、大氣污染防治法等，加快制定排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等。嚴格執行目標責任制與問責制，加大環境違法的責任，加重環境違法的處罰力度，控制能源消費增量，努力實現“十二五”節能目標。

（2）加強經濟政策引導，充分發揮市場作用霧霾治理是一項系統工程，應有效利用經濟杠桿的作用。采取價格、稅收、金融、收費、財政補貼、以獎代補等多種手段，涵蓋燃煤污染防治、機動車污染防治、工業污染防治等重點領域，充分吸納各種社會資源的投入。首先，調整價格體系，促進資源環境成本內部化。其次，將環境管理與金融杠桿相結合，加快推動經濟發展方式轉變。

（3）加強空氣質量監測，完善監測網絡設施空氣質量監測數據是環境狀況變化的最直接反映，是大氣污染防治成效積少成多的最直接體現。因此，應以環渤海經濟圈、珠三角以及長三角等為典型區域加強空氣質量監測網絡，盡快建成以核心區為基礎，向周圍城市不斷擴展的監測網絡建設機制。自2012年秋季起，北京市擴建完成35個站點組成的大氣環境監測網絡系統，但是，檢測頻率和監測網絡覆蓋密度上還不能達到霧霾實時監控的要求，因此還需在此方面加大投入，進一步完善監測網絡建設。

（4）開展聯防聯控工作，區域協作治理大氣污染大氣污染的區域性特征越來越明顯，聯防聯控是大氣污染防治的必然趨勢。全國大氣污染防治工作重點在京津冀、長三角、珠三角地區，而重中之重是京津冀地區。近年來，河北等地重污染企業曾一起參與大氣污染控制并取得一定效果。北京及周邊地區在大氣污染聯防聯控方面既有奧運會的成功經驗，又有聯合治理的愿望。

（5）建立北京特色的預警體系，治理的最高層次是消弭于無形，這就需要預警機制。有了多主體的合作和分工，可以在各自領域掌握完備的信息材料。再通過政府的整合，有利于建立北京市整體的空氣質量評價制度，建立統一的區域霧霾聯治的工作機制，在具體環境信息方面可以再體系內更迅速的進行共享與交流，這樣，有利于建立有效地北京市區域內霧霾污染預警機制。

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