巴基斯坦國家安全新形勢

朱啟俊

【摘 要】自阿富汗戰爭后，隨著政局動蕩，經濟停滯，巴基斯坦國家安全形勢快速惡化，部分部落地區“塔利班”化，極端主義日趨活躍，分離主義活動增多。近年來，巴基斯坦政府采取多種措施打擊恐怖活動，軍事行動成效顯著，經濟形勢初步好轉，部落地區政治改革逐步推進，媒體管控卓有成效，恐怖主義、極端主義、分離主義的基礎得到動搖，國內安全形勢初步好轉。但受歷史慣性作用和國際因素影響，加之阿富汗恐怖主義的“溢出”效應，不穩定因素依然存在，巴基斯坦安全形勢仍然充滿挑戰，不容忽視。通過對巴基斯坦國家安全新形勢的發展以及面臨困難的研究，可以更好地理解和分析巴基斯坦打擊恐怖主義、極端主義和分離主義的思路方法，總結其經驗和教訓，具有一定的現實意義。

【關鍵詞】巴基斯坦安全新形勢

New Evolution of Pakistan Security Situation

【Abstract】Since the Afghanistan war， Pakistan's security situation deteriorated rapidly with turbulent political scene and stagnant economy， some part of the tribal areas are Talibanized， extremism and separatism are becoming more and more active. In recent years，Pakistani government has taken various measures to fight against terrorist activities， military operations have achieved remarkable successes whilst economic situation has gradually improved， tribal regional political reform has been started， media control is fruitful， the foundation of terrorism， extremism and separatism has been shaken， Pakistan government has achieved initial success regarding domestic security situation. However， because of historical inertia and international factors， coupled with the "spillover" effect of chaos Afghanistan， instability still exists， Pakistansecurity situation is still full of challenges， which cannot be ignored. Through the study of the development of Pakistan's new security situation and its challenges， it is of practical significance to understand and analyze the experience and inspiration from Pakistan's efforts to fight against terrorism， extremism and separatism.

2015年1月，巴基斯坦謝里夫政府實施了打擊恐怖主義的20點計劃——國家行動計劃（NAP），旨在全國范圍內打擊恐怖主義的資金來源、招募以及行動自由，有效減少恐怖襲擊事件，打擊恐怖主義、極端主義和分離主義。兩年多以來，巴基斯坦在打擊恐怖勢力、極端勢力、民族分裂勢力上已取了里程碑式的勝利。恐怖暴行死亡人數已降至2007年以來的最低點。據巴基斯坦和平研究所（Pakistan Institute for Peace Studies）發布的安全報告顯示，2015年，恐怖襲擊數減少49%，死亡人數減少40%。i 2016年恐怖襲擊數進一步減少28%，死亡人數減少12%。ii

需要指出的是，巴基斯坦恐怖勢力、極端勢力和民族分裂勢力仍有一定的社會土壤，在巴政府和軍隊的打擊下呈現出合流傾向，加之國外某些政府和組織的資助、滲透，巴基斯坦國內安全環境仍不容樂觀，極端勢力短時期內難以根除，對國內安全環境仍會造成持久威脅。2015年國際著名智庫經濟與和平研究所（Insititute for Economic and Peace）仍將其列為全世界最不安全的五個國家之一。iv 2016年3月和7月發生的拉合爾恐怖襲擊和奎達兩起大型恐怖襲擊，造成約130人死亡，數百人受傷，顯示出巴基斯坦各類恐怖組織、極端組織、分離組織在政府的打擊下仍有很強的生存能力，有能力發動大規模襲擊，造成巨大社會影響。

一、巴基斯坦國內恐怖襲擊減少的主要原因

（一）政府、軍方密切合作，合力打擊恐怖分子

敘利亞、伊拉克的局勢表明，政局動蕩是恐怖分子、極端勢力滋生的一個重要原因。與扎爾達里執政時期沖突不斷，政局不穩，國家陷入黨派街頭斗爭，恐怖分子勢力借機壯大不同，穆斯林聯盟（謝里夫派）自2013年5月舉行的國民議會選舉以明顯優勢獲勝v并成功組閣以來，雖然受到正義運動黨和人民黨的挑戰，納瓦茲·謝里夫也因腐敗案辭職，但是穆斯林聯盟（謝里夫派）執政地位穩固，在地方上如吉爾吉特-巴爾蒂斯坦也逐步擴大優勢。vi

穩定的政局為打擊恐怖分子奠定了基礎，穆斯林聯盟（謝里夫派）政府調整反恐機制組織，修訂反恐法案vii，對恐怖分子恢復執行死刑，與哈卡尼網絡等個別極端組織進行切割viii，發起宗教學校改革ix，與軍方緊密合作打擊恐怖分子，保護中巴經濟走廊建設x，取得明顯成效。Zarb-i-Azb軍事行動成果顯著，截止2015年12月，有3400名恐怖分子被打死，837個隱匿處被摧毀。xi巴基斯坦軍方，輔以邊境軍團、警察部隊等半軍事組織，進行了有效的作戰行動，將巴基斯坦塔利班逐漸擠壓出盤踞多年的聯邦直轄部落地區（FATA）特別是南、北瓦濟里斯坦，斯瓦特谷地一帶，為根治恐怖主義土壤提供了堅實基礎。

（二）經濟形勢有所好轉，恐怖主義倍增作用消退

恐怖主義的產生和貧窮沒有必然聯系，但是貧窮作為影響社會穩定的重要因素，很容易成為宗教極端勢力發展壯大的催化劑。巴基斯坦近年來人口增長迅速，但經濟增長緩慢，失業率居高不下，很容易與恐怖主義形成惡性循環。本屆政府執政以來，雖然受到僑匯收入減少、農業負增長等不利因素影響，但是隨著包括電力供應在內的基礎設施狀況改善以及安全形勢改觀，巴基斯坦經濟逐步向好，且呈現出加速趨勢。

據統計，巴基斯坦年經濟增長率已由2011年的3.6%逐步攀升至2015年的4.2%，2016年預計達到4.5%，2017年預計達到4.8%（Asian Develepment Bank），通貨膨脹率2015年降至2003年以來的最低點（Highlights of Pakistan Economy Servey 2014-2015）。

良好的經濟發展勢頭特別是第二、第三產業的快速增長惠及巴基斯坦普通民眾特別是部落地區民眾，使得積累的矛盾得到緩和，而這一地區正是恐怖主義土壤所在，因為貧窮而參加恐怖組織現象逐漸消退，對反恐形勢的好轉起到了積極作用。

（三）部落地區改革逐步推進，政府對地方控制力加強

由于歷史原因，聯邦直轄部落地區（FATA）長期保持相對獨立的地位。名義由聯邦直接統治，實則由部落自治，司法上則沿襲1901年英國制定的《邊境犯罪條例》。松散的部落自治體系使得這一地區很容易被入侵和控制。9.11事件后，巴塔組織在這一地區逐漸坐大，很多親政府的長老被殺害，并在此地區逐步構建組織和擴大影響，成為其滋生的土壤。近年來，隨著軍事行動的進展順利，巴政府已批準了旨在推動部落地區行政管理和司法改革的提案，等待國民議會批準逐步將其融入開伯爾-普什圖省，強化政府在這一地區的統治存在xii。

根據最高改革委員會的一攬子方案，《邊境犯罪條例》將被廢止和取代，2017年底將會舉行黨派參與的地方選舉。征兵額將會上升到20000人。上述這些措施將會極大的增強這一地區的安全形勢。xiii與現有狀況不同的是，目前巴基斯坦軍方已加強對阿富汗邊境地區的管控，不具有正當文件的阿富汗人將不被允許進入這一地區，這一決定遭到了阿富汗政府的強烈反對。

聯邦直轄部落地區改革的啟動和實施將給予平民更大的權力，黨派參與、一人一票選舉將逐步消除部落長老在這一地區的影響力，改變長期沿襲的行政、立法、司法制度，逐漸消除以前的部落松散的“半獨立”自治地位，使其與開伯爾-普什圖省融為一體，政府在這一地區的存在感會越來越強，恐怖組織、極端組織等勢力對這一地區的影響會得到削弱，有利于根治這一地區自阿富汗戰爭以來的惡化的安全形勢。

（四）持續開展反恐行動，力防腹地暴恐威脅

拉合爾、奎塔等恐怖襲擊事件表明，隨著巴基斯坦在部落地區嚴打恐怖分子行動取得成效，其恐怖分子會越來越多地把目光投向全國范圍。哪一個地區反恐意識薄弱、疏于防范，暴恐活動就有可能在那里發生，特別是政治、經濟腹地。為有效遏制這一情況，2017年2月，巴基斯坦發起“拒絕刺耳”行動（Operation Radd-ul-Fasaad），在軍隊、警察、民兵組織的統一行動、協調配合下，旨在鞏固Operation Zarb-e-Azb成果，在全國范圍內進一步打擊恐怖分子威脅。在部落地區的庫拉姆代理處，政府也要求人員上繳重武器，逾期不交者將面臨懲罰。xiv截止目前，行動已取得明顯成效。美國全權公使戴維德·希爾在拜訪巴基斯坦三軍參謀長巴杰瓦時也對這一行動進行了贊賞。xv

（五）監管引導雙管齊下，民眾反恐意識顯著增強

媒體特別是網絡媒體、社交媒體，具有傳播性廣、時效性強的特點，而恐怖組織往往利用這些特點，達到宣揚主張，擴大影響，壓迫政府妥協讓步的目的。針對這些，巴基斯坦做了很多切實有效的工作，不僅列取禁止報導的激進組織、“慈善”團體清單xvi，還利用手中所掌握的信息和資源，有效進行反恐宣傳，引導大眾輿論，起到了明顯效果。例如，在白沙瓦陸軍公立學校恐怖襲擊發生后，巴基斯坦政府和軍方在第一時間做出反應，揭露恐怖分子暴行，強烈譴責此次恐怖行為，總理納瓦茲·謝里夫譴責本次襲擊，稱其為“國家的悲劇”，宣布全國哀悼三日，降半旗致哀激發了民眾對于恐怖分子的憎惡，引起了世界人民的支持和同情，為打擊恐怖分子做了充分的輿論動員。此外，在媒體中我們經常可以看到這樣的宣傳：“恐怖主義與伊斯蘭沒有關系”“伊斯蘭是和平的宗教”等xvii。

媒體對恐怖主義的報道，有助于揭露恐怖分子的殘酷暴行，不僅削弱了恐怖組織的民意基礎，為打擊恐怖分子提供民意基礎，也無形中動搖恐怖分子的決心和意志，達到從思想上解除恐怖分子武裝，不戰而屈人之兵的效果。皮尤研究中心（PEW）的一項調查顯示，巴基斯坦民眾已越來越傾向于反對恐怖組織，支持政府行為，并在政府打擊恐怖主義上表現出更多的自信，其中，巴基斯坦塔利班的歡迎率由2012年的17% xviii降到2015 xix年的9%，反感率則由52%增至60%，56%的民眾認為政府在打擊極端組織上取得進步xx。

二、巴基斯坦打擊恐怖組織面臨的困難和挑戰

（一）社會基礎難以快速消除，部分地區安全形勢不容樂觀

恐怖組織、極端勢力、分離組織在巴國內具有一定的社會土壤和生存空間，短期內難以徹底消除。在巴基斯坦將伊斯蘭作為增強國家團結和凝聚力的手段同時，各種伊斯蘭思潮隨之而成。長期以來，開伯爾-普什圖省（KPK）、俾路支省、聯邦直轄部落地區（FATA）地區民眾國家意識、公民意識、法律意識比較淡薄，部落、宗教認同感強。巴基斯坦一直致力于加強中央政府權威，削弱部落長老的權力，也引起了部分保守勢力的不滿和反對。上世紀80年代以白沙瓦為中心的開展的“圣戰”活動，使得白沙瓦成為對抗蘇聯的大本營，很多國際伊斯蘭分子在當地扎下根來，與當地部落原住民通婚，在當地具有一定的社會基礎。在聯邦直轄部落（FATA）地區，雖然恐怖組織的根據地已經被摧毀，但是恐怖組織采取化整為零的做法，在該地仍有巨大影響力，部分據點仍未清除，如斯瓦特谷地一部分xxi。在國際、國內各種勢力的參與支持下，以俾路支解放軍（BLA）為代表的分離組織長期致力于俾路支獨立，呈現出越來越多的暴力化傾向。

（二）阿富汗安全形勢惡化，溢出效應在所難免

近年來，阿富汗國內安全形勢一直未有好轉，北部、南部地區形勢急劇惡化，軍民傷亡嚴重。xxii政府與塔利班打打談談，一直未取得突破性進展。基地組織、伊斯蘭國趁機滲透發展，活動日益頻繁。阿富汗重建特別監察長（SIGAR）發布報告稱，阿富汗政府控制或影響的地區已經由70.5%減少至65.6%。xxiii 2016年前8個月，阿富汗政府安全力量死亡人數超過15000人。xxiv 在前9個月中，平民死亡人數達到8397人，是自2009年以來的最高點，其中兒童死亡率比2015年增加15%，武器致傷人數達到57306人。xxv 截止2016年11月，因沖突而無家可歸的難民達50萬，創歷史新高，且部分難民來自巴基斯坦。xxvi阿富汗安全形勢的惡化，加速了恐怖主義在這一地區的滲透和向更廣闊區域的溢出，必然會影響到巴基斯坦國內安全形勢。

（三）巴、阿邊境監控困難，恐怖組織有隙可鉆

目前，巴基斯坦、阿富汗實際以英印殖民政府留下來的“杜蘭線”為界，普什圖人被此線一劃為二。近2600千米的邊界附近地形崎嶇，山脈縱橫，監管十分困難。普什圖人往來自由，也給恐怖組織的滲透行為以可乘之機。而且“杜蘭線”作為英國殖民者強加給阿富汗的邊界，一直不為阿富汗政府所承認，這勢必會影響兩國在反恐方面的信任與合作，很多恐怖組織干脆將基地設置在阿富汗一側，越境發起恐怖襲擊，以逃避巴基斯坦的打擊。2015年巴基斯坦塔利班（TTP）以阿富汗為基地發起了12起恐怖襲擊。xxvii 2016年造成61名學員死亡，165人受傷的奎達警察訓練學院恐怖襲擊事件，襲擊者據信就是來自阿富汗，并與阿富汗一側的操縱者保持聯絡。xxviii 而巴基斯坦所采取的跨邊境打擊行為在沒有得到阿富汗一方許可、合作的情況下，雖然有可能取得一定效果，但在采取行動過程中存在諸多不便和困難，也必然會引起阿富汗政府的強烈不滿。xxix

（四）國際因素參與介入，安全形勢錯綜復雜

巴基斯坦地處南亞次大陸，面向中亞腹地，與西亞、北非的經濟、文化、宗教聯系緊密。對于中國而言，巴基斯坦是中國與伊斯蘭國家進行交流溝通的重要紐帶，且處于一帶一路的關鍵節點上，瓜達爾港的建成也有利于破解“馬六甲困局”。歷來巴基斯坦就是國際勢力交鋒的焦點之一，地理位置十分重要。西方國家、印度甚至某些阿拉伯國家xxx等情報組織在此地活躍，個別國家暗中支持巴基斯坦國內的恐怖組織、分裂勢力和極端組織，提供資金和武器支持，以達到加劇巴基斯坦動蕩，削弱巴基斯坦國力、維護自身利益的目的。國際恐怖主義跌宕起伏，以“伊斯蘭國”、基地組織為代表的國際極端組織與巴國內恐怖組織交織一起，嚴重威脅巴安全穩定。

而美國在批評巴國內人權狀況的同時，還多次指責巴政府、軍方打擊恐怖分子不利。2016年，五角大樓更是無視巴基斯坦在打擊恐怖組織上的犧牲和成效，借故阻擋了3億美元的軍事援助。xxxi巴基斯坦多次指責印度支持其境內的分離組織和恐怖組織。2016年8月，印度總理莫迪在國家獨立日的演講中，對“俾路支省（Baluchistan）、吉爾吉特（Gilgit）以及巴控克什米爾地區的人民表示感激”，引起了巴基斯坦的強烈不滿。xxxii 2016年3月，一位名叫庫爾布尚·蘇迪爾·賈達夫的印度人在巴基斯坦境內的俾路支斯坦因從事間諜和破壞活動被逮捕。拒其供認，其為印度情報組織研究分析局（RAW）工作，卷入了一系列旨在使巴基斯坦陷入動蕩的活動。xxxiii

三、前景展望

就目前形勢看，巴基斯坦在打擊恐怖主義上采取多種綜合手段，國內安全形勢有所好轉。多年的恐怖襲擊給這個國家帶來了傷痛，巴基斯坦政府在打擊恐怖主義上做出了重大貢獻，也付出了重大犧牲，截止2017年4月，已有超過6萬人喪生。在安全形勢明顯改觀的同時，仍然面臨重大的風險和挑戰，國際、國內因素交織，安全形勢徹底好轉仍然任重道遠。未來巴政府應當繼續完善其國家安全策略，注重標本兼治，繼續嚴厲打擊恐怖組織，加強與鄰國的合作協作，完善邊界管控體系，積極參與阿富汗和平進程，切斷恐怖組織的資金鏈、人員鏈。巴國內安全形勢動蕩不僅影響其國內的安全與穩定，還會對地區產生溢出效應，直接威脅到新疆反恐形勢和中巴經濟走廊（CPEC）建設，進而影響到“一帶一路”的關鍵國家和關鍵結點，我國必須充分認識到巴國內安全形勢穩定的重要性，加強研究，做好應對。

注釋：

i Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 1.

ii Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2016， Vol.9-Spring 2017（Jan.-June） No.1， P. 13.

iii “Fatalities in Terrorist Violence in Pakistan 2003-2017”， South Asia Terrorism Portal， http：//www.satp.org/satporgtp/countries/pakistan/database/casualties.htm

iv Institute for Economics& Peace， Global Terrorism Index 2015， P.12.

v “Pakistan Election 2013 Detailed Results”， Web.PK， May 15， 2013， https：//www.web.pk/2013/pakistan-election-2013-detailed-results/

vi “Gilgit-Baltistan polls： PML-N grabs half of assembly seats”， The Express Tribune， June 9， 2015， https：//tribune.com.pk/story/900299/gilgit-baltistan-polls-pml-n-

grabs-half-of-assembly-seats/

vii Anti-Terrorism Amendment Act 2014， Senate of Pakistan， Jun 18， 2014， Registered No. M-302/L.-7646

viii “Pakistan， Haqqani network are not 'friends'， says Aizaz Chaudhry”， Dawn， Mar 28， 2017， https：//www.dawn.com/news/1323350

ix Mohammad Ali Babakhel， “Madressah reforms”， Dawn， Dec 12， 2015， https：//www.dawn.com/news/1225968

x 15，000 troops of Special Security Division to protect CPEC projects， Chinese nationals，Aug 12，2016， https：//www.dawn.com/news/1277182

xi “Zarb-i-Azb： Phenomenal success achieved， says ISPR”，Dawn，Dec 12， 2015， https：//www.dawn.com/news/1225922/

xii “Pakistan approves landmark reforms for tribal areas”， ALJAZEERA， Mar 2， 2017， http：//www.aljazeera.com/news/2017/03/pakistan-approves-landmark-reforms-tribal-areas-170302131637593.html

xiii Dr Muhammad Khan， “FATA reform package”， Pakistan Observer， Jan 14，2017， http：//pakobserver.net/fata-reform-package/

xiv “Kurram Agency tribesmen asked to surrender heavy weapons”， The Times of Islamabad， Dec 28， 2016， https：//timesofislamabad.com/kurram-agency-tribesmen-asked-surrender-heavy-weapons/2016/12/28/

xv “US envoy appreciates Operation Radd-ul-Fasaad for eliminating terrorism”，The Express Tribune， Apr 11，2017，https：//tribune.com.pk/story/1380901/us-envoy-appreciates-operation-radd-ul-fasaad-eliminating-terrorism/

xvi “Crackdown on terror？ Pakistan bans media coverage of JuD，？LeT”， India Express， Nov 3， 2015， http：//indianexpress.com/article/world/world-news/crackdown-on-

terror-pakistan-bans-media-coverage-of-jud-let/

xvii “Pakistan warns against defaming Islam”， The Nation， Feb 15， 2017，http：//nation.com.pk/national/15-Feb-2017/pakistan-warns-against-defaming-islam

xviii “Pakistani Public Opinion Ever More Critical of U.S.”， Pew Research Center， Jun 27， 2012， http：//www.pewglobal.org/2012/06/27/pakistani-public-opinion-ever-

more-critical-of-u-s/

xix “Topline Questionnaire”， Pew Research Centre， Mar 30， 2016， P.3

xx 同上

xxi Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 54.

xxii “Challenges and Opportunities for Afghanistan in 2017”，The Diplomat， Dec 29， 2016， http：//thediplomat.com/2016/12/challenges-and-opportunities-for-

afghanistan-in-2017/

xxiii “Afghanistan： Who controls what”， Jan 24， 2017， Aljazeera， http：//www.aljazeera.com/indepth/interactive/2016/08/afghanistan-controls-160823083528213.html

xxiv “Afghan Forces Suffered 15，000 Casualties in First 8 Months of 2016”， The Nation， Oct 2016， http：//nation.com.pk/international/31-Oct-2016/afghan-forces-suffered-15-000-casualties-in-first-8-months-of-2016

xxv The Humanitarian Coordinator， 2017 Humanitarian Plan， P.6.

xxvi 同上

xxvii Pak Institute for Peace Studies （PIPS）， Pakistan Security Report 2015， P. 54.

xxviii “Assailants came from Afghanistan， PM told”， The Newspapers Staff Correspondent， Dawn， Oct 26， 2016， https：//www.dawn.com/news/1292349/assailants-came-from-afghanistan-pm-told

xxix “Pakistan shells border with Afghanistan as tensions rise over terrorist attacks”， The Washington Post， Feb 21， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/pakistan-shells-border-with-afghanistan-as-tensions-rise-over-terrorist-attacks/2017/02/20/2d0157e2-f0aa-11e6-a100-fdaaf400369a_story.html？utm_term=.c7d8ac04a311

xxx Rasul Bakhsh Rais，The Emerging National Security Challenges for Pakistan， Hilal English， Oct 2015

xxxi “Pentagon blocks $300 mn military aid to Pakistan”， The Hindu， Aug 4， 2016， http：//www.thehindu.com/news/international/Pentagon-blocks-300-mn-military-aid-to-Pakistan/article14550804.ece

xxxii “Narendra Modis Independence Day speech： PM throws down Balochistan？gauntlet”， India Express， Aug 16， 2016， http：//indianexpress.com/article/india/india-news-india/pm-narendra-modi-balochistan-independence-day-congress-pakistan-salman-khurshid-2977554/

xxxiii “Pakistan Releases Video of Indian Officer， Saying Hes a Spy”， The New York Times， Mar 29， 2016， https：//www.nytimes.com/2016/03/30/world/asia/pakistan-releases-video-of-indian-officer-saying-hes-a-spy.html？_r=0