基層預算執行動態監控系統的資金監管作用探討
——基于北京市朝陽區的經驗分析

●陳 瑩

進入新時代，黨的十九大報告對財政改革提出具體要求，對財政監督工作也提出了新要求。按照財政部管理文件，所謂預算執行動態監控管理，是根據財政有關預算、國庫管理制度和財務管理等有關規定，通過預算執行動態監控系統，實時監控財政資金支付、清算過程，及時發現、糾正資金使用問題，以控制資金使用風險、規范預算執行的監管活動。實行預算執行動態監控管理，通過運用信息化手段徹底改變傳統財政資金監督方式，大大提高基層財政資金監管效率，發現問題及時整改，切實筑牢資金安全防線。繼續深化動態監控管理，是推進財政改革、規范預算執行管理的需要，也是加強廉政管理、嚴肅財經紀律的需要。

一、北京市朝陽區預算執行動態監控管理工作現狀

按照財政部和北京市統一部署，朝陽區于2012年9月1日正式啟動動態監控工作，將全區400多家預算單位國庫集中支付改革資金全部納入監控范圍，參考市級并結合區內自身情況設定了預警規則。經過兩年系統穩定運行，到2015年，隨著區屬各街鄉全面啟動集中支付改革工作，同步將街鄉集中支付改革資金納入動態監控，單位范圍實現了全覆蓋，年度監控資金量超過200億元。根據八項規定、六項禁令等要求，修訂完善了預警規則，重點對三公經費、資金用途、政府采購、公務卡使用等方面進行動態監控。2016年，區內啟動財政直接支付改革工作，將工資統發、政府采購等直接支付資金納入動態監控，自此，國庫集中支付改革的資金范圍也實現了全覆蓋，年度監控資金量達到275.32億元。2017年，區級預算執行動態監控資金范圍為集中支付改革資金，監控范圍覆蓋全區預算單位，年度監控財政資金達374.78億元。面對全區如此巨大的資金量，只有通過信息化管理手段，才能實現每天對幾千條財政資金支付信息智能實時監管。通過對歷年數據進行分析，預警疑點信息呈逐年下降趨勢，各類疑點信息的發生得到有效控制，基層單位合理合規使用財政資金的意識得到加強，監控系統發揮了警示、威懾作用。

（一）健全規章制度，規范監控管理

制度建設是監控工作推進的保障，2012年，在啟動監控工作之初，通過擬定動態監控工作實施方案和內部操作暫行規定，初步搭建了動態監控機制的基本架構，明確財政部門職能職責，建立互動機制。2013年，下發了進一步規范區級預算執行的補充通知，具體明確了預算單位和代理銀行處理預警問題的工作時限，完善修訂了動態監控內部工作規程，進一步明確了財政內部相關科室的預警問題處理流程和具體要求。制度機制的建立，有效提高基層國庫集中支付動態監控預警問題的處理效率和效力，提升監控工作水平。2015年，根據財政部及北京市對動態監控工作新的管理制度規定，完善修訂了預算執行動態監控管理暫行辦法和內部規程，為基層預算執行動態監控工作的規范、依法開展提供制度保障。

（二）完善機制建設，保障問題處理

全區在積極建立和完善動態監控的各種制度基礎上，形成四種主要工作機制：一是動態監控運作機制。在動態監控系統的支撐下，堅持規范化管理原則，建立起智能預警—實時監控—人工查詢—問題處理—部門整改—跟蹤反饋的鏈條型、可追溯的工作流程，對于核查發現的問題進行及時處理糾正；二是監控工作互動機制。加強系統各流程節點間的溝通協作，建立起代理銀行、預算單位、主管部門、預算執行管理科室的協調聯動機制，形成良性互動，保證疑點信息及時處理；三是監控信息報告機制。堅持把查處問題與促進改革、強化管理結合起來，建立動態監控分析報告制度，將動態監控系統發現的疑點信息，進行歸類梳理、綜合分析，分月度、季度、年度形成報告，在局長辦公會上進行匯報，為財政管理工作提供參考；四是監控問題處理機制。將系統的疑點信息轉交監督檢查科室，作為對預算單位執行情況的檢查內容，實地查看單位疑點信息整改落實情況。

（三）完善系統建設，增強技術支撐

預算執行動態監控系統是利用信息化的監督方式，系統穩定運行是動態監控工作開展的前提，在改革之初，選用了運行環境相對較為成熟的動態監控系統，確保軟件和硬件滿足業務需求，數據來源采取與區財政綜合業務系統相分離，保證數據的獨立性和監控有效性，同時又有機結合，設置系統自動提取數據，較好地實現監控數據的完整和準確。注重軟件開發和升級完善，動態監控系統包括集中支付監控、集中支付審核、數據分析、信息查詢等主體模塊，實現了動態即時、智能預警、綜合分析、數據上傳等功能。

（四）科學設置規則，提高預警效率

監控規則設置科學合理，才能保證預警效率。目前，監控規則設置為2類6款18條，重點對三公經費、會議費、培訓費、政府采購、公務卡使用等方面進行動態監控。兩大類分別是對預算單位財政資金支付過程的監控和對代理銀行支付業務的監控。在對預算單位財政資金支付監控方面設置了5款15條，具體包括：①是否違規進行上下級劃轉、違規向本單位實有資金賬戶劃款，分別設置3條規則；②是否違反專項轉移支付資金、會議、培訓、差旅、接待、出國（境）費等管理規定支付財政資金，分別設置6條規則；③是否按照政府采購管理規定支付會議、印刷采購資金，分別設置2條規則；④是否執行中央六項禁令及市委、市政府15條意見，是否違規購買煙花爆竹、煙酒、花卉等年貨節禮，違規購買、印制、寄送賀年卡，違規用公款購買月餅等，分別設置3條規則；⑤是否按照公務卡管理有關規定使用公務卡和報銷公務支出，設置1條規則。在對代理銀行支付業務監控方面，主要監控代理銀行代理國庫集中支付業務是支付憑證要素中收款人、收款銀行、用途等信息是否填寫完整，監控規則共設置3條。

（五）科室協調配合，貫徹責任落實

為保證動態監控系統高效運行，預警問題得到及時處理，建立科室各司其職、各有側重的工作機制。綜合管理科室負責傳達上級部門文件精神和指導下級工作，制定區級動態監控預警規則；監督科室負責財政資金支付情況的日常監控，分析報告、跟蹤單位落實整改；預算執行科室負責動態監控疑點信息的跟蹤核實，提出整改意見。各個崗位職責清晰、分工明確，實現執行和監督相分離，發揮最大監控效力。

二、預算執行動態監控管理工作的主要做法

全區主要通過以下四種措施，在動態監控工作中充分發揮系統的警示、威懾作用，達到監督實效。

一是制度保流轉。通過不斷建立和完善各項制度機制，明確監控內容、系統流程、工作職責等事項，為預算執行動態監控工作的規范、依法開展提供制度保障。按照制度規定，堅持規范化管理原則，對系統預警的疑點信息進行實時查詢，每月集中處理，要求相關預算單位進行說明，對于核查發現的問題及時處理糾正，定期通報，保證數據流轉既順暢有序，又有依可循。

二是發函促整改。對疑點信息的處理采用系統記錄和發函兩種形式，提升處理的效率和效果。一方面，系統中流轉的疑點信息，要求相關預算單位在系統中對進行說明；另一方面，通過發函方式通知相關預算單位，對疑點問題進行回函說明，以便業務科室及時提出整改意見。發函方式旨在進一步提高預算單位主要領導對規范財務管理的重視程度，確保疑點信息得到有效處理。

三是培訓講案例。現場培訓與網絡自學相結合，不斷加強動態監控的宣傳培訓力度，注重總結監控系統疑點信息典型實例，形成案例分析，提出財務管理規范，通過實例講解得達到培訓目的。另外，在財政綜合業務平臺開辟專門版塊，發布《預算執行動態監控系統實例分析》，針對預算單位出現的典型疑點信息，以舉例方式詳細分析各類原因，明確管理規范，增強預算單位自主學習能力，提高規范使用財政資金的意識。

四是數據重利用。充分利用系統分析功能，按月、季度、年度匯總分析系統運行情況，按預警規則逐條分析預警原因，建立動態監控分析報告制度，按月在局長辦公會上進行匯報。同時，將系統發現的疑點信息轉交監督檢查科室，作為對預算單位執行情況的檢查內容，實地查看單位疑點說明和整改落實情況，真正做到把疑點信息與監督檢查相結合。

三、基層預算執行動態監控工作的經驗借鑒

在預算執行動態監控工作培訓交流中，學習到各省、市在動態監控工作推進過程中積累的先進經驗。

（一）整合信息平臺，推行一體化系統

為加快財政管理科學化和精細化進程，對金財專網進行一體化升級改造，將原來單獨的動態監控系統取消，作為一個系統模塊嵌入到新系統中，整合為一個信息平臺。在新系統中，運用信息化技術手段，將財政財務管理規章制度與財政財務業務要求進行細化量化，并將可量化結果設置在動態監控模塊中，隨著一體化系統上線運行，實現了用制度規范支付行為、技術保障制度落實，同時，用制度促進技術完善、技術修正制度漏洞的新型監督管理模式，有效預防和減少了違規問題的發生。

（二）重視系統運行，實行雙報告制度

建立動態監控報告機制，不僅對動態監控預警問題及核查處理情況進行書面報告，而且及時反饋系統運行情況，提出完善建議，保障系統穩定、監督到位。一方面，實施例行情況報告，按月編報動態監控情況匯總表和公務卡動態監控情況匯總表，對系統預警情況、核查處理和整改落實等方面形成書面情況報告，將確實違規違紀問題移送相關部門處理。另一方面，實施運行情況報告，按照“完善操作，優化流程，提高效率，確保安全”的原則，由負責動態監控具體工作的科室，及時向負責系統運維工作的科室反饋系統運行情況，促進系統更加智能、便捷、科學。

（三）實施實地檢查，多手段促進整改

對監控反映的重點問題開展實地檢查，出具檢查結果報告，并將檢查結果反饋至有關預算執行業務科室，以便主管業務科室督促整改、加強管理。針對動態監控系統發現的預算單位違規或者不規范操作行為，采取多種措施，督促單位整改，通過多種形式，提高預算單位的重視程度，有效發揮動態監控威懾作用，促進支付行為規范化。

（四）擴大監控范圍，加強實撥資金監管

在單位零余額賬戶下分設財政實撥資金子賬戶，一體化系統的支付模塊增加實撥資金監管菜單。單位使用實撥資金時，需登錄一體化業務系統填報授權支付憑證，向代理銀行簽發支付指令。財政部門與代理銀行和單位之間通過信息化手段實現信息和數據的交換與采集，在網上實現對財政實撥資金流向的全過程監督以及支付信息反饋，確保實撥資金安全規范使用。

（五）配合相關部門，形成監督合力

配合紀檢部門開展關鍵時間節點的重點專項監控，在年底年初、五一、中秋、國慶等正風肅紀敏感期，根據具體要求，有針對性地篩查敏感期支付信息，提供有關違反八項規定等內容的疑點信息，通過預算執行動態監控系統，配合相關部門深挖隱形“四風”，為狠糾“四風”安上“天眼”。

（六）參與績效評價，對各部門進行考核

將預算執行動態監控管理情況納入部門績效考核指標體系，根據政府績效管理年終考核要求，對列入考核的部門進行動態監控部分考核指標評價，并對存在違反有關管理規定、填寫不準確、多次反饋不及時等問題的部門進行扣分，從而對各部門形成激勵，提高動態監控管理的約束力。

四、進一步加強基層動態監控工作的幾點思考

結合基層動態監控工作實踐，本文認為應從以下幾方面著手，發揮預算執行動態監控系統資金監管作用。

（一）優化監控系統

實現對龐大數據量的多口徑多角度的分析和處理，需要強大的系統功能支持。為更好地發揮動態監控作用，需要不斷完善系統功能，完善細節設計，加強分析統計功能。在系統中增設附件上傳功能，對于系統出現的疑點信息，要求預算單位針對每筆預警，上傳相應授權支付憑證、記賬憑證及原始票據（包括發票及明細、請示、批復等），三者應金額一致，用途相符。同時，加強與系統軟件開發公司的溝通，發現問題及時反饋，定期對系統運行情況進行測試和檢查，保障預警規則有效，系統持續、平穩運行。

（二）完善預警規則

預警規則的設置是提高預算執行動態監控工作效率的重要手段，建立科學全面的預警規則是監控工作的核心，只有設置有針對性的預警規則，才能夠最大作用發揮動態系統的功能。在規則設置上，應與時俱進，結合新出臺的政策和制度要求及監控重點，不斷完善預警規則。對現行預警規則進行進一步梳理細化，從系統后臺實現條件設置著手，定期檢測規則運行情況，提高預警精準度，減少預警信息誤報數量。

（三）加強工作宣傳

財政預算執行動態監控工作需要各預算單位、財政部門各相關科室、代理銀行及軟件開發公司共同合作完成，是一項涉及面廣、技術性強的系統工作。目前還存在工作機制不健全、系統操作的細節設計仍不完善、系統的統計分析功能仍存在不足、溝通協調不順暢以及處理問題不及時等問題，需要通過開展預算法律法規和財政、財務政策的宣傳，引起各方的高度重視，共同配合，形成合力才能更好地發揮動態監控的作用。積極與預算單位、代理銀行建立溝通互動機制，闡明動態監控的深遠意義，充分調動各方積極性，促進預算編制、預算執行更加科學規范。

（四）擴大監控范圍

在縣級財政部門基本實現國庫集中支付零余額資金的全面監控基礎上，應擴大監控資金覆蓋范圍，逐步將授權實撥資金、財政專戶資金納入監控范圍，并加強對重大事項、重點領域的監控，使動態監控工作在財政財務管理過程發揮更大的作用。

（五）深入開展培訓

隨著監控工作深入推進，雖然監控問題逐年下降，但仍有預警預算單位資金支付的不規范行為，主要反映在資金用途填寫不準確，針對這種情況，需建立培訓的常態化機制，提高單位自學能力，不斷督促各預算單位規范資金支付行為，提升財務管理水平。通過總結監控系統疑點信息典型實例，以舉例方式詳細分析各類原因，提出財務管理規范，生動有效得達到培訓目的。按照政策和規定的變化進一步總結案例，根據預算單位疑點信息情況動態更新案例，對同類問題進行分析整理。

（六）強化數據運用

定期對監控系統發現的疑點信息、系統運行情況等方面，進行分類梳理、綜合分析，提升監管效果。通過對監控結果進行實時的、全方位、多角度的綜合分析，有針對性的分析關注要點、重點項目支出、有關政策落實情況及運行規律，為加強財政管理、科學研判與制定決策等提供依據與參考。充分利用監控數據，服務于財政監督檢查工作，配合紀檢監察和審計部門的工作，將財政動態監控工作與監督檢查工作、紀檢監察工作、賬務審計工作結合起來，形成合力，更好地提高對財政資金的監管水平。

（七）加大整改力度

進一步匯總分析疑點信息，對于屢次出現疑點信息的預算單位，可采取通報、約談等方式，提高單位對規范支付行為的重視程度。可對局內各業務科室的疑點信息進行分類匯總，總結經常出現預警的單位和預警原因，供業務科室指導預算單位。對于經核查確實違規或有重大違規嫌疑的，移交監督檢查所處理，進一步提高動態監控的約束力和威懾力。

（八）加強隊伍建設

選拔具有預算執行管理工作經驗并熟悉相關政策法規及各項規章制度的干部從事資金監管工作，同時，重視開展各類業務知識和政策法規的培訓，提高監控人員綜合素質，以政治素質過硬、原則性強、精通業務的預算執行動態監控干部，為深化財政改革，加強財政監管提供有力保障。■