建立健全社會保障機制的探討

●邱泰如

社會保障是民生安全網、社會穩定器、分配調節器，我國要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、運行高效、可持續、多層次的社會保障體系。為此，要進一步完善社會保障機制，提高社會保障法治化、制度化水平。本文對其中的兩大機制進行探討。

一、完善社會保障的基本民生保障機制

社會保障要體現公平原則，同時也要顧及效率。為了進一步完善社會保障的基本民生保障機制，需要進一步認清和解決好以下問題：

（一）收入分配公平首先要保障民生基本需求

有關公平正義的思想源遠流長。公平在經濟學、政治學、法學、社會學、倫理學等學科中都有具體的內容，它涉及社會價值判斷和道德規范要求，具有歷史性、具體性和相對性。對于收入分配的公平，西方學者提出了貢獻標準、分配結果公平、分配的“必需原則”以及涉及分配的權利、機會和決定過程（含規則）公平原則等。其中所謂的“必需原則”，是指把每個社會成員的基本生活需求得到保障作為分配結果公平的一個標準。《世界人權宣言》指出，“人人有權享受其本人和家庭的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”。收入分配公平的“必需原則”強調民生保障的兜底線。馬克思主義創始人關于收入分配的理論有一個形成和發展的過程。其中，他們基于歷史唯物主義闡述了關于人的自由全面發展和共享發展的思想。在《德意志意識形態》中，馬克思和恩格斯認為，“一切人類生存和一切歷史的第一個前提，首先就需要吃喝住穿以及其他一切東西”。在《哥達綱領批判》中，馬克思設想在共產主義社會第一階段實行按勞分配，對社會總產品應先進行六項扣除，其中第三項是后備基金或保險基金；第五項是“用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等”；第六項“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”。

社會保障體現收入分配公平中的“必需原則”。在封建社會的中國和中世紀歐洲曾有 “官辦濟貧”之類的事業。1601年英國制定了世界上第一部《濟貧法》。配第是重商主義解體和古典政治經濟學產生時期的經濟學家，他在1662年出版的《賦稅論》是西方財政學中的第一部論及財政問題的專著，其中主張增加孤兒與貧困的救濟支出以及各種公共福利事業經費支出。但真正現代意義上的社會保障則是19世紀末伴隨工業化過程產生的。這里要提及的是：根據1880年德皇威廉一世頒布的詔書，19世紀80年代德國俾斯麥政府陸續頒布了疾病、工傷、養老、殘疾、死亡保險法，政府向工人提供退休養老金和其他保險的救濟金。此后這被其他西方國家效法，其中1935年作為羅斯福“新政”重要內容之一，《社會保障法》在美國頒布，首次提出社會保障這一概念。1952年國際勞工組織通過《社會保障（最低標準）公約》，第一次在世界范圍內使用社會保障的概念。國際勞工局把社會保障定義為“社會通過采取一系列公共措施，以保護其成員免受由于疾病、生育、工傷、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度減少的經濟損失及社會貧困，并對其成員提供醫療照顧和對有子女的家庭提供津貼”。二戰后，發展中國家也相繼建立社會保障制度。黨的十四屆三中全會以來，我國全面實行社會保障制度改革，社會保障體系現已基本建成，但需進一步加以完善。首先要堅持以人民為中心的思想，完善社會保障的基本民生保障機制，在保障民生基本需求的基礎上，讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，推動經濟高質量和持續健康發展。

（二）實施全民參保計劃

2016年末，國際社會保障第三屆全球大會提出全球社會保障面臨十大挑戰，第一大挑戰是應擴大社會保障覆蓋面，以確保不同年齡段、不同群體能共享公平參保政策。到2017年末，我國城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險的參保人數分別達到 40293萬、51255萬、117682萬、18784萬、22724萬人。要在此基礎上實行全民覆蓋、城鄉統籌，實施全民參保計劃，全面兜牢城鄉民生保障的底線。當前擴大參保覆蓋范圍的重點是中小企業、靈活就業人員、農民工、未參保居民等。要采取政策宣傳和激勵、目標考核、企業職工訴求表達、社會監督和法律約束等有效措施，引導、激勵和促進用人單位和個人積極參保繳費、長期持續參保繳費。其中，有些地區將企業職工基本養老保險擴面征繳工作任務分解到市、縣，納入目標考核體系。這種行之有效的措施值得推廣。與此同時，社保提供要由戶籍地向居住地轉變，要有社保擴面的相應財政支出。要建立全面完整準確和分類科學的社會保險參保登記基礎數據，實現全國聯網和動態更新。

（三）合理確定和調整社會保險待遇

1、城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險待遇應在保障退休人員和參保居民基本生活的基礎上，讓其公平分享經濟社會發展成果。退休人員基本養老金的調整，要綜合考慮經濟增長、職工工資增長、物價水平變動、退休人員基本生活需求和基本養老保險基金支撐能力等因素。城鄉居民全國基礎養老金最低標準要依據全國城鄉居民最基本生活需求、城鄉居民人均可支配收入和財力狀況等因素確定。地方可根據當地財力狀況等實際，提高本地基礎養老金標準，對高齡（如65歲及以上）參保居民予以適當傾斜。參考經濟增長、城鄉居民收入增長、物價變動和職工基本養老保險等標準，合理調整城鄉居民基礎養老金。

2、完善統一的城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度，這是保障群眾就醫需求、減輕群眾醫藥費用負擔、提高群眾健康水平的一項重要社保制度。要提高基本醫保和大病保險水平，深入推進城鄉居民基本醫保制度整合，適度提高城鄉居民基本醫保和大病保險的政府補助，強化醫保托底保障和精準扶貧的制度基礎。農村因病致貧返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶的比例不小（如在河南和山東分別為48%和70%），因大病使城鄉貧困居民陷入困境的情況并不鮮見。鑒于此，要進一步完善城鄉居民大病保險制度，需要實行降低起付線、擴大門診特殊病種數量、提高報銷比例和封頂線等傾斜政策，對貧困人員實施精準支付；強化基本醫保、大病保險、財政兜底（這已在農村貧困地區實施）、醫療救助的有效銜接；要完善國家異地就醫管理和費用結算平臺，擴大跨省異地就醫住院直接結算范圍，將基層醫院和外出農民工、外來就業創業人員等全部納入。

除此之外，還要探索建立長期護理保險制度（已在數十個市縣開展試點），目前我國完全失能和部分失能的老人各為700萬左右，兩者約占老人總數的5%，長期護理保險對象可先確定為重度失能人員，待后再擴及半失能人員。從國際上看，長期護理保險有福利型（如丹麥）、商業保險型（如美國）和社會保險型（如德國、奧地利、以色列等）。其中社會保險型的長期護理保險資金來源在荷蘭、韓國為該保險的繳費、政府補助和被護理對象支付的特殊使用費，在日本為該保費繳費（7檔）和財政支付參半。我國長期護理保險的資金可主要來自參保的繳費和必要的財政補助等。

3、完善失業、工傷保險制度，以維護失業人員和工傷人員的基本權益。要推動失業保險從基本生活保障向職業技能提升和保就業拓展。建立健全失業保險費率與經濟社會發展的聯動機制，以及中央規定上限與各省自主確定費率有機銜接的費率調整機制；建立健全失業保險待遇與經濟社會發展水平相適應的調整機制（2017年全國失業保險金每人月均1111元），放寬申領條件，落實穩崗補貼、技能提升補貼以及為參保失業人員代繳基本醫療保險費（2007年其為85億元）和發放價格臨時補貼政策。還可考慮適當地用失業保險金發放創業補貼（這在有的地區已實行）。要落實供給側結構性改革中“去產能”分流安置職工獎補政策（從2013-2017年中央已安排1000億元該項資金）。還應健全集預防、補償、康復為一體的工傷保險制度，合理調整不同行業工傷保險繳費率檔次，實現工傷保險待遇調整機制的合理化（如考慮工傷的補償、康復必需的費用）和規范化。

4、完善最低生活保障、社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置制度。分配公平可以用社會福利函數（為個人福利增函數）來表示，在國外主要有功利主義、納什、羅爾斯、平等主義（它實際上是分配公平的“必需原則”）、阿特金森等社會福利函數。其中，羅爾斯提出三個公平原則，其分別是“平等而最大限度的自由”、“機會均等”和“最大化原理”，最大化原理是指最大限度地改善社會處境最差的社會成員狀況（其絕對生活水平得以改善），就意味著收入分配公平狀況得到改善和社會福利得以提高。正如米德（1978）所言，“我們僅根據社會最貧窮者的效用來計算社會福利”。這里對羅爾斯的“最大化原理”觀點是否全面暫不作評論，但在我國統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障、社會救助、社會福利（在我國是從狹義上定義的）等制度，無疑是解除困難群體生存危機的重要制度和最低層次的社會保障。因此要推進城鄉低保統籌發展，做到動態管理下的應保盡保，穩步提高低保標準（2017年城鄉低保標準分別為534.1元/人·月和350.9元/人·月），對農村貧困人口實行最低生活保障，對城鄉低保家庭老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者等適當增發補助；完善城鄉社會救助制度，逐步提高城鄉特困人員供養標準，增加臨時救助、流浪乞討人員救助、孤兒等困難救助工作，做好醫療救助（含醫療救助預付款制度）、疾病應急救助工作；建立健全殘疾人基本福利制度和扶殘助殘服務制度，全面提升兒童福利服務水平；支持和規范公益慈善事業發展；完善優撫安置基本制度，逐步提高優撫補助標準。

二、建立健全社會保障激勵約束（相容）和可持續機制

為實現社會保障制度健康、長期穩定、可持續運行，務必建立健全社會保障激勵約束（相容）和可持續機制。為此需著力強化以下舉措：

（一）社會保障權責清晰

現代治理理論強調治理各參與主體的權責明晰和協同治理。所謂社會保障的權責清晰，就是要明確在社會保障方面的各級政府、各相關部門、用人單位、個人以及市場、社會的權利、義務和責任，實現其權利與義務、責任相結合，發揮各方面的積極性、優勢和協同配合的效應。

1、劃分中央與地方各部門權責。各級黨委和政府要將社會保障擺在更加突出的位置，加強頂層設計、完善政策法規、制定規劃標準、強化組織實施、加大財政投入。要根據2018年全國人大一次會議表決通過的國務院機構改革方案中關于各部門主要職責的劃分，明晰并切實履行人社、財政、醫保、民政等部門在社保方面的權責，加強協同配合和激勵約束（含監督）。其中，我國要進一步明晰各領域中央與地方財政事權和支出責任。為推進基本公共服務均等化，要制定基本公共服務保障的國家基礎標準（列入的已有八類），根據社會保障項目的國家基礎標準、中央地方財政共同事權和支出責任的分擔比例以及不同地區經濟社會發展水平、財力狀況，分檔實行中央對地方在社會保障方面的財政轉移支付。還應將基本養老金的擴面征繳、確保發放、嚴格管理、中央調節制度（從2018年7月1日開始實施）落實情況列入省級政府工作責任制考核內容并進行相應的獎懲。

2、權責劃分結合具體社會保障模式。由于國情、發展階段和市場經濟發展狀況等不同，各國社會保障模式也有差別，出現貝弗里奇式（社會援助）、俾斯麥式（社會保險）、儲備基金計劃（公積金計劃）三種主要模式（它們在后來的一些方面也注意相互取長補短）。儲備基金計劃的基本特征是：待遇取決于個人賬戶內為養老、醫療、住房等儲備的資金額，即權利和待遇決定于義務和責任。實行社會保險模式的國家，社保資金來自雇員本人和雇主的繳費以及適當的財政補助，社會保險待遇與社會保險繳費相掛鉤。我國要明晰用人單位、個人等在社會保險方面的義務、責任、權利，通過政策宣傳解讀、激勵相容機制作用和法律法規約束等，促進全社會更好理解和支持社會保險政策，認真履行社會保險的義務和責任，推動用人單位和個人積極參保繳費，同時享有相應的社會保險待遇和權利，以體現“人人盡責、人人享有”的精神。其中，對城鄉居民基本養老保險長期繳費、超過最低繳費年限的，應適當加發年限基礎養老金。各地要建立繳費補貼動態調整機制，積極引導城鄉居民選擇高檔次標準繳費，但對重度殘疾人等繳費困難群體可保留現行最低繳費檔次標準。還要提及的是：1979年日本將失業保險金更名為雇傭保險金，1993年韓國推出就業保險法（其性質是失業保險法）；為促進企業以縮短工時替代裁員，歐美發達國家普遍推行工作共享計劃，以失業保險金形式向企業提供援企穩崗性質的補償。我國要實行就業優先戰略和積極就業政策，解決就業總量矛盾和結構性矛盾，失業保險在保障失業人員基本生活的同時，應強化技能提升、減少失業、穩定就業的功能和作用，促進相關的權責結合，從而達到勞動者個人、企業和社會共贏。此外，要加強實施健康中國戰略各相關方面的權責以及安全生產防控，以減少疾病、工傷及其保險支出。

（二）社會保障適度

社會保障的具體項目和待遇標準既要保障民生的基本需要和共享經濟社會發展成果，縮小社會保障領域的城鄉差距，又要考慮我國經濟發展水平以及財政、用人單位和參保人員的可承受能力，合理引導群眾的社保預期，實現社會保障可持續。從國際上看，北歐西歐曾實行“貝弗里奇式”社會保障（其中以瑞典最為典型），保障范圍“從搖籃到墳墓”。這種社會援助型的社會保障，雖提高了社會福利和民眾生活水平，但也造成財政負擔沉重和通貨膨脹上升（這與由于財政赤字而增發貨幣有關），并產生效率方面的負效應。于是，自上世紀90年代開始，這些國家進行福利制度改革的探索。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力發展水平總體上還較低，發展不充分、不平衡，人口老齡化趨勢加快，社會保障要適度。要堅持在發展和勤勞致富中保障和改善民生，社會保障既盡力而為，又量力而行，以防陷入“過度福利化的陷阱”，實現社會保障可持續。

（三）社會保險基金精算平衡

確保各項社會保險基金收支平衡是實現社會保險可持續的關鍵，為此要實行精算平衡。精算學萌芽于18世紀英國人壽保險領域，是數學，統計、會計、法律等多學科知識在保險領域的應用（進行審理和測算等）。精算平衡是社會保險的一項基本原則，它在微觀上要做到參保者的社會保險待遇與繳費相掛鉤，調動參保繳費的積極性；在宏觀上要根據人口（含生命表）、經濟、社保、財政等方面諸多因素合理確定和及時調整社會保險政策、制度參數（如繳費率、繳費年限、漸進式延遲退休年齡、替代率等）以及社會保險待遇的標準和計發辦法，實現社會保險基金來源構成合理化、保值增值，進行基金統籌調劑，確保社會保險基金中長期收支平衡。到2017年末，全國社會保險基金滾存結余72037.47億元，但2015-2017年，每年全國社會保險費收入都不敷社會保險基金支出，而要借助財政補貼和動用歷年社會保險基金滾存結余。2017年城鎮職工基本養老保險基金收入為43310億元,其中，各級財政補貼（8004億元)的占比為18.48%（較2013年增加5.17個百分點）。到2017年末，全國企業職工養老保險基金累計結余4.12萬億元，可支付17.3個月，但各地狀況不平衡，受人口老齡化等因素影響，部分省份企業職工基本養老保險撫養比偏低，基金收支平衡壓力較大。為了實現各項社會保險基金收支平衡，需要完善相關的制度和政策措施。以下著重分析一下如何建立健全社會保險基金預算制度。

1、實現各項社會保險基金收支年度預算與中長期收支平衡相銜接。2018年開始我國社會保險基金預算首次按中央預算和地方預算分別編制，并將從2018年開始編制的中央和地方機關事業單位基本養老保險基金預算納入編制范圍。要強化精算平衡，做好年度社會保險基金預算中社會保險費收入預計、財政補貼收入預計、支出安排，以及當年收支差額和年末滾存結余的預算。要做好社會保險基金的年度預算與中長期收支平衡的銜接，揭示、預警和公開長期風險，并及時采取防范和化解風險的措施。其中，基本養老保險可由國家統一進行以生命周期為單位的、滾動的長期預測，以便需要時在全國范圍內統一調整制度參數以及基本養老待遇標準和計發辦法，并發展多層次的養老保障體系。為了降低企業用工成本，增強企業發展活力，2015年以來，我國已先后4次降低或階段性降低企業“五險一金”的繳費比例（由2015年的41%降至2017年末的37.25%），累計降低企業成本3150億元。企業職工基本養老保險費率從20%降至19%的政策延續到2019年4月30日，以上調整是必要的。今后可根據企業和參保人員的負擔能力、財政承受能力以及社會保險之外的其他養老保險、醫療保險占比的提高，并根據人民群眾對社會保險的期求，合理地對社會保險繳費率和企業“五險一金”繳費比例進行動態調整。

2、強化社會基金預算與一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算的統籌銜接，保證必要的財政補貼用于年度社會保險基金收入。2015年山東在全國最早劃轉3家省管國有企業33億元的國有資本用于充實社保基金，2017年全國選擇3家中央企業和部分省級企業統一劃轉國有股權的10%用于充實社保基金。要繼續擴大試點企業范圍，由全國社會保障基金理事會（已調整為財政部管理）和各省（區、市）國有獨資公司作為這部分劃轉國有資本的承接主體，這一部分國有資本收益由同級財政適時收繳，專項用于彌補企業職工基本養老保險的資金。上述劃轉的國有資本比例要適度，既要考慮國有資本預算的社會保障性功能，也要把控國有資本預算資本性功能的底線。

3、把績效管理理念和方法融入社會保險基金預算編制、執行和監督的全過程，實現社會保險基金增效節支和保值增值。新加坡和智利是實行社會保障儲備基金計劃的典型國家，為社會保障積累的個人賬戶的資金被允許安全地投入資本市場運營，實現保值增值。我國在確保社會保險基金安全的前提下，可穩妥地拓寬該基金保值增值渠道。其中，我國部分省份在留足本年度基本養老金發放后余額的一部分已委托全國社保基金理事會運營，其收益高于商業銀行基準利率。2001年以來委托公募基金管理的社保基金年均收益率為8.4%。應優化社保基金的銀行存款、債券、股票、固定收益、現金等價物等投資組合，優化收益確定型、保底型和浮動型投資組合，加強投資計量風險控制，力求實現投資在最低風險內的最佳收益。

（四）社會保障多元化

發展社會保險之外的其他養老保險、補充醫療保險、商業健康保險、意外傷害保險、醫療慈善等。這一舉措可以在社會保障兜牢民生底線的基礎上滿足人民群眾不斷增長和多層次、多樣化的養老、醫療保險需求；可以發揮各方面民生保障的作用和優勢，優化養老保險結構和醫療保險結構，改變社會保險“一柱獨大”的現狀，防止財政的社會保障支出不堪重負，從而有利于實現社會保障可持續。2004年世界銀行提出養老保險的五支柱，即非繳費型養老金（提供最低水平的養老金）、繳費型養老金、強制性個人儲蓄賬戶、自愿型保險、非正規保障形式。發達國家養老金體系已呈現三足鼎立之趨勢。目前我國養老保險體系總資產構成狀況是：作為第一支柱的基本養老保險約占90%，基本養老保險對退休前工資收入替代率僅為45%；到2017年末，作為第二支柱的企業年金僅覆蓋2331萬人，職業年金也剛起步，作為第三支柱的個人儲蓄型養老保險、個人商業保險僅占4%左右。

為規范和發展我國養老保險的第二、三支柱，要進行政策解讀和宣傳，使之深入人心；要制定和完善相關政策措施，使之行之有效。其中，我國于2018年5月1日開始在上海、福建和蘇州工業園區開展個人所得稅遞延型商業養老保險試點，個人購買符合規定的商業養老保險產品的支出允許在一定標準內（上限為月收入的6%且最高不超過1000元）進行稅前扣除，其保費在積累環節的投資收益暫不征個稅，待參保人領取養老金時，其中25%和75%分別實行免稅和減按10%的比例稅率征收 （但我國現行企業年金管理辦法中卻無此明確的稅率規定）。隨著社會平均工資水平的上升，今后要適時調整個稅優惠力度 （如美國個人退休賬戶的年保費稅前扣除額經六次調整后由1500美元提高到5000美元），還應理順養老保險第二、三支柱之間稅收優惠規定。再則，從國際上看，我國開始試點的個稅遞延商業保險的稅收優惠屬EET（Exemption ExemptionTaxationl）模式。今后也可考慮采用TEE稅收優惠模式，即商業養老保險費在稅后繳納，在其投資獲益和領取養老金環節均不繳納個稅，以增加商業養老金賬戶持有人的選擇，擴大其稅收優惠覆蓋面。要推進保險、銀行、基金、信托等金融機構規范地發展養老金融（含保險）。第一批獲批經營個稅遞延商業養老保險的保險公司有12家，今后可逐步擴大符合規定條件的保險公司范圍，以利開展公平競爭和增加參保人對保險公司的選擇性。我國要借鑒許多國家對人壽保險公司的資金運用和保險準備金作詳細規定的經驗，加強監管，以實現保險資金運用和保險產品設計契合參保人安全性、效益性和多樣性的需求，做到安全運營、收益穩健、長期鎖定、終身領取、精算平衡。還應將公募基金等產品納入個人商業養老賬戶投資范圍，支持設立養老目標證券投資基金，規范發行養老專項債券等。■