新型城鎮化進程中的大學生村官創業政策研究
——基于安徽省大學生村官創業法社會學分析

姚 祎，趙 蕊，張遠兵

（安徽科技學院建筑學院，安徽鳳陽233100）

新型城鎮化以發展集約型經濟與構建和諧社會為目標，促進大中小城市規模適度、布局合理、結構協調、體系完善，與新型工業化、信息化和農業現代化互動，產業支撐力強，就業機會充分，生態環境優美，城鄉一體的城鎮化道路[1]，是我國經濟社會發展的必然選擇。據2016年國家統計局報告，全國城鎮人口已超過半數，城鎮化率達57.4%[2]。黨的十九大報告指出，我國城鎮化率年均提高1.2個百分點，數據表明國內新型城鎮化建設態勢良好。

新型城鎮化不僅要加強城市建設、推動戶籍城鎮化，更要統籌城鄉協調發展、重視創新創業。大學生村官是新農村建設的新生力量[3]，其創業服務新型城鎮化雖得到了政府扶持，但是村官創業“不積極”、“成功率低”現象備受質疑，部分地區開始將“村官招聘與選調生招聘合并”。問題根源在哪里？本文擬根據安徽省大學生村官創業調研分析對此作出解答。可能安徽省新型城鎮化建設和大學生村官創業并不具有普遍性，但作為社會事實,我們可從中發現問題及可能的影響。

1 安徽省大學生村官創業的基本情況

黨和政府十分重視“城鎮化建設”與“大學生村官”工作，從2008年啟動“大學生村官計劃”鼓勵大學生到農村干事創業至今整10年[4]。黨的十八大提出“新型城鎮化”戰略后，《人民日報》刊文“大學生村官需跟上新型城鎮化的思路”呼吁讓大學生村官發揮更大作用[5]。在政府幫扶下，大學生村官創業工作取得了一定業績。截止2016年底，全國8313名大學生村官創業，已創辦創業項目6314個，為農民提供就業崗位92604個，半數大學生村官進了村兩委[6]。

安徽雖然是國家新型城鎮化建設試點省份，但農村長期面臨科技人才短缺的發展瓶頸，現有的“三農”科技服務主要為各市縣農委及鄉鎮農技站干部，人員數量較少、科技文化水平較低，難以滿足實際需求。大學生村官雖然人數也很少，但他們擁有先進科技文化，熟悉農村基層情況，具備創業服務“三農”優勢。為掌握大學生村官創業實況，2013年安徽團委對全省在崗大學生村官創業工作展開調查，數據表明，安徽省大學生村官創業工作雖然成效顯著，但是問題也很突出。

1.1 “專業不對口”——種植養殖項目多，與所學專業關聯少

農村發展空間大，服務項目和創業機會多，村官選擇創業項目把握因地制宜、因人而異原則，綜合考慮國家政策方向與市場需求，兼顧區域資源條件和個人能力特長即可，所有能夠“下得去”“待得住”“干得好”的都是“好項目”。

“村官創業經營項目有哪些”？調查顯示，安徽省大學生村官創業項目主要為種植業、養殖業、商貿流通、農副產品加工、制造業等（見圖1），其中種植業占36%，養殖業占24%，商貿流通占14%，農副產品加工占12%，制造業占5%，其他占9%，創業項目類型及比例構成體現了安徽省村官創業工作特點。

圖1 村官創業項目類型及占比

圖2 村官創業項目與專業關聯統計

村官創業項目與專業有多大關聯？統計（見圖2）顯示，“無關聯”占 32.57%，“不太關聯”占32.90%，“非常相關”僅8.14%——“專業不對口”現象嚴重，不僅浪費了教育資源，也制約了創業發展。“專業不對口”的問題與“創業人數比例低”、“創業成功率不高”等問題直接相關，這其實已暴露了大學生村官“創業難”問題的根源。

1.2 “政策落實難”——農民期待多，銀行貸款支持少

2013年應屆畢業生達700萬[7]，就業壓力空前。為實現“以創業帶動就業”，發揮人才資源優勢促進經濟社會轉型發展，安徽各地出臺了優惠政策引導大學生向農村基層流動，“大學生村官”招聘崗位數量持續增加，相關待遇不斷提高。

大學生村官創業得到農民的支持。統計顯示（見圖3），村民所對村官創業態度“非常支持”和“比較支持”各占36.72%、54.53%，兩者之和達90%以上，數據表明農民對村官創業寄予了很高期望——跟著村官創新創業、脫貧致富。

圖3 村民對大學生村官創業的態度

圖4 大學生村官創業獲得銀行貸款支持的力度統計

創業企業多數需從銀行等金融機構貸款。雖然各級政府已出臺許多大學生創業貸款優惠政策，但是大學生村官創業獲得銀行貸款的支持比較少。統計（見圖4）顯示，“沒有支持”占32.69%，“力度一般”占38.51%，說明銀行等金融機構在執行國家政策時不積極，優惠政策落實難。

1.3 “任重道遠”——“保本、盈利”企業多，“科技支農”服務少

安徽省大學生村官創業涌現了許多先進典型，曾經引起了社會廣泛關注。作為農村基層創業的代表，村官創業具有政策和科技優勢，其成功創業不僅對大學生具有啟發和激勵作用，而且“科技支農”功能意義更突出，但從調研結果來看，村官創業科技示范和服務作用發揮不充分。

圖5 村官創業項目經營情況

圖6村官支持村民創業力度

村官創業項目經營情況調查（圖5）顯示，創業企業中“企業盈利較大”的占比僅為9%，“小有盈利”占比47%，“僅能保本”占比32%，“仍在虧損”占比12%，相關數據說明大學生村官企業的存活率較高。但如果以“盈利”作為創業成功標準的話，村官創業成功率僅56%。

根據“村官服務村民創業力度”調查（圖6）統計，村官支持村民創業“力度很大”占比6%，“力度較大”占比17.02%，“力度一般”和“無力度”分別占比“56.35%”“20.63%”，說明村官創業中的“科技支農”服務有待加強。

2 大學生村官創業政策內容、特點及問題

幫扶村官創新創業服務新型城鎮化，各級政府制定的創業政策極為關鍵。創業政策不僅要適應國家宏觀經濟形勢和要求，而且要考慮創業項目產業和地方經濟條件等中觀環境特點，還應兼顧創業村官實際需要，符合經濟社會發展規律。

以往的大學生村官創業政策有哪些內容？成效如何？從中央層面看，持續多年出臺了系列文件（見表1），主要是為大學生村官創業提供指導和幫扶服務。從地方層面看，各地大學生村官創業政策措施主要圍繞“優化創業環境”“貫徹落實中央政策”及“本地資源條件”進行部署。調研顯示，各地大學生村官創業工作取得了一定成效（見表2）。

大學生村官創業政策具有哪些特點？從表1可看出，黨中央幫扶大學生村官創業政策數量多，幫扶措施能貼近創業實際，從“建立村官創業園（項目孵化基地）”到“創新金融服務方式，提供借貸、擔保、貼息、補助”，再到“創新創業扶持模式”等越來越具體深入。從表2可看出，地方政府幫扶村官創業的態度十分積極，創業企業發展態勢良好。雖然中央從2012年開始較少再出臺新政策，但是基層政府幫扶措施顯著增多，內容更豐富、形式更靈活。

表1 中央關于扶持大學生村官創業的文件匯總（2008～2016）

村官創業政策有什么問題？總體來看，各級政府幫扶村官創業政策以構建農村創業平臺、完善創業長效服務機制為重點，圍繞創業需求制定針對性措施，雖然推進了村官創業事業發展，但這些政策類型基本屬于經驗型。法社會學認為，提高公共政策科學化水平，決策者必須秉持科學理念，建立以“決策子系統”為核心的現代決策系統，建設素質優良的決策團隊，遵循“信息化、可預測性、可行性和民主集中制”原則，提高決策能力和水平，實現過程程序化和方式現代化，由經驗型向科學化轉變[8]。

首先，基層政府決策系統不完善。現代決策系統以“信息、咨詢和監督”等子系統作為支撐，如果說表1中“中央關于扶持大學生村官創業政策”強調宏觀導向、“自上而下”總體部署的話，那么地方政府創業政策則應體現“自下而上”規劃落實，發揮基層政府“信息、咨詢、監督”等子系統職能，形成區域創業項目幫扶方案。但是表2中的“基層縣市政府扶持大學生村官創業的典型措施”重在落實中央部署，少有區域創新方案。

其次，信息、預測、可行性和民主集中制原則未充分貫徹。雖然全國“大學生村官網”及各省“大學生村官之家”建成并實現信息服務，但農村網絡建設相對滯后，基層市、縣及鎮（鄉）政府網站極少主動將區域資源條件、地理環境特點和經濟社會發展規劃等信息公開，創業村官在項目論證上就要耗費大量時間精力。決策過程的信息、可行性、預測、明珠集中制原則未能充分貫徹，使得村官創業政策存在脫離實際的風險。

表2 基層縣市政府扶持大學生村官創業的典型政策措施（2013年）

第三，村官創業幫扶政策創新不足。“創新不足”問題在創業村官的培養與選聘方面尤其明顯。先看村官培養，雖然多數高校已開設創業教育課程，但創業師資缺乏導致教學效果受限。基層政府雖組織村官創業培訓，但多數缺乏系統性和針對性。再看村官選聘，持續十年的村官選聘政策與公務員招考政策十分相似。雖然村官和公務員都是“官”，但是公務員與村官的工作內容畢竟有較大差別。大學生村官創業幫扶需要把好“入口關”，有必要對創業村官實施單獨招聘。

3 大學生村官創業政策探索

大學生村官創新創業不僅對“三農”發展有較大有利，對提升新型城鎮化建設質量也具有作用。2015年安徽省出臺新政《“創業江淮”行動計劃（2015—2017）》鼓勵大學生村官創業，村官最高可獲300萬元信貸[9]。雖然頒布新的優惠政策對村官創業有諸多利好，但村官所學專業與創業項目“專業不對口”現象并未改變，根據《報告解讀：2016-2017中國大學生村官發展報告》，2016年底大學生村官中社會科學類專業占55.1%，農林漁牧類僅占6.1%[10]。提升村官創業政策科學化水平已經刻不容緩。

3.1 精準定位，科學制定大學生村官創業發展規劃

大學生村官創業如何定位？不僅創業村官要有正確的認識，各級政府更要有科學規劃。因區域經濟發展水平差異，對村官創業定位也會有所不同。總體來說，大學生村官創業政策應該服務新型城鎮化建設，與區域經濟總體規劃融合起來。因此在制定村官創業政策時，須要準確掌握區域經濟社會發展需求。大學生村官創業幫扶服務不僅在中央、省級政府層面要有科學規劃，各基層市縣、鎮村基層也應制定具體規劃。

3.2 改革創新，建立健全大學生村官創業決策系統

建立健全村官創業決策系統是新型城鎮建設的要求。法學社會學認為，任何科學決策之前需有可靠的“信息”系統作支撐，在公開頒布之前要廣泛“咨詢”——論證或聽證過程，政策實施之后要有反饋調整配套措施，這是一個“自下而上”與“自上而下”相結合的過程，體現了定性與定量分析的作用。目前的大學生村官創業決策系統有待完善。各級政府要重視農村信息化建設及經濟社會發展“大數據”建設。雖然這是一項系統而復雜的工作，但是各級政府責無旁貸。

3.3 重點扶持，發揮大學生村官科技創業示范作用

村官能否創業成功帶動農民脫貧致富、促進區域經濟社會發展，不僅關系村官個人利益，而且對于當地群眾創業具有一定影響，各級政府扶持村官創業要主動幫扶。因公共資源有限，故而政策幫扶不能平均用力，要選擇重點。

重點之一是“幫扶對象”確定。村官任期較短，如要求村官創業純粹“示范、做給群眾看、帶著群眾干”并短期內帶領農民致富，確實有難度。實際上，那些“決心立志于扎根農村、長期在農村創業的大學生村官”才可能最終創業成功、帶領農民脫貧致富。政府應積極鼓勵和扶持這類村官干事創業。

重點之二是“創業項目”選擇。村官創業應該具有一定科技含量，這是新型城鎮化建設的要求。從政府立場看，應優先考慮村官科技創業尤其是高新科技創業項目，高新科技創業有時能孕育甚至帶動一個產業發展，其次是當地產業規劃聯系緊密的創業項目，要使其在區域產業規模化、集群化、現代化方面發揮作用，形成“多贏”局面。

3.4 完善機制，促進村官創業工作健康可持續發展

建立與完善村官創業幫扶工作長效機制，做到“三個結合”。一是創業村官培養與地方需求相結合。教育部門要制定村官培養計劃，基層政府可嘗試與高校合作開設“創業村官班”等，為三農發展輸送應用型人才等；二是村官選聘與創業項目推薦相結合。創業村官選聘需要創新思維，不能單純模仿“公務員”招聘方法；三是融資服務與創業風險防范相結合。村官企業一般規模不大，在資本市場多數屬弱勢群體。各級政府可以在“創業融資”“風險防范”上協同創新，切實為村官提供幫助等。