鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效評價體系構建

紀中強

〔摘要〕

評價是為了做到“心中有數”，從而引導黨員干部樹立正確的政績觀。建構系統、科學的農村基層黨組織績效評價指標體系，應以習近平以人民為中心的發展思想為指導，以鄉村振興戰略的新形勢、新目標、新要求為遵循，以農村基層黨組織的功能定位為參照。堅持科學性、系統性、導向性以及硬指標與軟指標相結合的構建原則。依據系統論方法構建一個可量化的指標集合，并將各項一級指標分解成相應的二級和三級指標。科學評估農村基層黨組織的績效，對于實施黨的鄉村振興戰略、強化農村基層黨組織的功能、激發農村基層黨組織和黨員干部在鄉村振興中的內生動力等具有重要的意義。

〔關鍵詞〕

鄉村振興戰略；鄉村組織振興；農村基層黨組織；績效評價體系

〔中圖分類號〕D267.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）04-0064-07

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略是一篇大文章，要統籌謀劃，科學推進，并為鄉村振興戰略指明五個具體路徑：推動鄉村產業振興、鄉村人才振興、鄉村文化振興、鄉村生態振興和鄉村組織振興。鄉村組織振興在鄉村振興戰略中發揮著重中之重的作用，考量農村基層黨組織績效應以習近平以人民為中心的發展思想為指導，以鄉村振興戰略的新形勢、新目標、新要求為遵循，以農村基層黨組織的功能定位為參照。評價指標具有雙重效應和作用，它既是對基層黨組織工作成效的一個總結和評判，也為鄉村組織振興明確了方向和目標。

一、 鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效評價指標體系構建的基本依據

“上面千條線，下面一根針”，是對農村基層黨組織工作職能和狀況的一個形象描述，反映了農村基層黨組織地位的重要性和工作任務的繁重性。鄉村振興戰略制定的目標能否實現，一方面靠黨的宏觀政策和頂層設計，另一方面靠農村基層黨組織作用的發揮。農村基層黨組織績效評價體系指標的預設，主要依據以下幾個方面的因素：

（一）以人民為中心的發展思想

黨的十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。〔1〕以人民為中心的發展思想體現了我們黨的宗旨和執政理念，深刻回答了要實現什么樣的發展、發展依靠誰、為了誰和發展成果由誰享有等一系列重大問題。具體到黨的農村工作而言，這一思想要求我們必須把農民作為農村基層黨組織績效的評價主體，正如習近平所強調的那樣，“我們黨的執政水平和執政成效都不是自己說了算，必須而且只能由人民來評判”〔2〕。也就是說，農村基層黨組織和黨員干部表現如何，不是自說自話，關鍵看廣大的農民群眾滿意不滿意，農民群眾的評價是最具權威性的評價。根據以人民為中心的發展思想的要求，評價農村基層黨組織的績效主要看農民的主體地位是否得到了體現和維護，能否做到重大事項和決策由農民參與，農民在經濟、政治、文化等方面的權益有沒有保障，農民的獲得感、安全感、幸福感如何，等等。

（二）鄉村振興戰略的新形勢、新目標、新要求

新時代我們黨謀劃了振興鄉村的新藍圖，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的目標和要求。顯然，對于這一新戰略，無論從我國農村相對落后的現狀看，或是從貫徹落實這項惠農富農興農的戰略舉措的難易程度看，都不是“輕輕松松、敲鑼打鼓”就能夠實現的，宏遠的戰略最終要靠農村基層黨組織去落實。在這樣的背景下，農村基層黨組織肩負的使命光榮，任務也相當繁重，對其績效考核的標準應緊密結合鄉村振興戰略的總要求來設計。具體而言，考核的重點主要包括：一是能否因地制宜培育新興產業，產業結構是否優化；二是環境質量、基礎設施和公共服務是否符合生態宜居的要求；三是農民在思想觀念、道德規范、知識水平、素質修養、行為操守等方面的表現如何，展現了什么樣的社會風氣和精神風貌；四是在鄉村治理中基層黨組織是否發揮了組織引領、黨員示范的帶動作用，以及推進法治、德治、自治等多元化治理體系建設的狀況；五是農村居民人均純收入，農村勞動力非農從業人員比重，創業農戶數比重，以及農民技術技能培訓狀況，等等。

（三）農村基層黨組織的功能定位

黨的十九大報告指出，“要以提升組織力為重點，突出政治功能”，把農村等基層黨組織建設成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”〔3〕這既是對加強包括農村在內的基層黨組織的總要求，也是對基層黨組織功能的精確定位。總體來看，農村基層黨組織的功能主要體現在以下兩個方面：

一是農村基層黨組織在鄉村振興戰略中擔負著宣傳并落實黨的大政方針、引領先進價值觀和鞏固基層政權等政治功能。認真領會黨在農村的路線、方針、政策是做好農村工作的前提，基層黨組織要針對農村的實際狀況和農民的科學文化水平，有的放矢地做好宣講工作，讓廣大農民群眾深入了解黨的宏觀戰略。在此基礎上，廣泛征求農民的意見和建議，充分發揮協商民主的作用，因地因時制宜制定出符合農民群眾意愿和利益的具體政策，既不能搞“一刀切”，又不能違背中央的根本意圖。鄉風文明是鄉村振興戰略的重要內容和目標，作為黨的基層組織，黨員干部在行動上發揮好榜樣作用的同時，要在思想觀念上發揮好價值引領的作用。因而，考核農村基層組織的績效，不能僅僅看黨員干部帶領農民在物質上取得的成效，還要看在黨員干部引領下農民的思想覺悟怎么樣。黨的鄉村振興戰略的實施，從政治意義上講，就是為了讓農民增強獲得感、幸福感，從而感受到黨的溫暖和偉大，鞏固黨的基層政權。所以，黨的基層政權的穩定性是考量農村基層組織績效的又一重要指標。

二是農村基層黨組織肩負著服務群眾、表達民情民意、整合利益和發展生產等社會功能。恩格斯曾言：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”〔4〕。對于農村基層黨組織而言，社會功能是政治功能發揮的基礎，基層黨組織社會功能發揮的狀況如何，主要從以下幾個方面進行考察和衡量：其一，領導發展生產的能力。實施鄉村振興戰略，就是要在“產業興旺”的基礎上使人民普遍過上富裕生活，領導群眾發展生產是基層黨組織義不容辭的責任和義務，也是對基層黨組織績效考核的首要指標；其二，服務群眾的質量和水平。服務群眾是基層黨組織的職責所在，服務群眾的質量與水平直接關系到黨的執政形象和群眾對黨的評價，是績效考核的核心指標；其三，能否順暢地表達民情民意。在深入調查研究的基礎上表達民情民意，黨組織才能得到農民群眾的認同和擁護，制定出合宜的政策；其四，利益整合功能。鄉村振興戰略提出了“治理有效”的要求，據此，基層黨組織要能夠根據不同的利益訴求，統籌運用政治、經濟、文化等手段，協調各種利益和矛盾，構建和諧鄉村。

二、鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效評價指標體系的構建原則

（一）科學性原則

所謂科學性原則，是指設計的評價指標要契合鄉村振興戰略的總要求，符合農村基層黨組織的功能定位，能夠緊密結合我國農村基層的具體實際，并嚴格遵循基層黨組織績效評價的一般規律。由于中國農村各地的情況千差萬別，有的發展水平已經很高，有的則還處于貧窮落后的狀態，因而，指標的選取要具體問題具體分析，做到與時俱進，避免“一刀切”和凝固僵化。評價指標的設計應清晰明了，便于數據的獲取和計算。選取的指標應具有針對性、代表性和說服力，避免選用大而空的指標。同時，指標體系要合乎邏輯、緊密關聯，既要避免重要指標的疏漏，也要避免交叉重疊。另外，要確保統計數據的科學性、權威性，應盡可能選用客觀指標進行考核，以避免主觀指標測評的隨意性。

（二）系統性原則

鄉村振興戰略是一個全面振興的綜合概念，有著豐富的內涵。它既包括經濟、社會、文化方面的振興，也包括鄉村治理現代化和生態文明進步。因而，在鄉村振興戰略背景下，農村基層黨組織績效指標體系的設計應遵循系統性原則，把指標體系的建構作為包涵若干子系統的一個有機整體來看待，要兼顧各個子系統之間的相對獨立性和邏輯關聯性。選取的指標不僅要全方位、多層次地反映各個子系統中基層黨組織的績效水平，還要注重關聯性，從整體上考量基層黨組織的綜合績效。另外，作為一項復雜的系統工程，在評價方式的選擇上，要以定性分析和主觀評估為基礎，以定量分析和客觀評估為手段，采用多種評估方法相結合的方式進行，確保評價的公正性。

（三）導向性原則

評價具有激勵、引導的功能，因而，以鄉村振興戰略為背景設計農村基層黨組織績效評價指標時應始終堅持導向性原則。評價既是對過去工作的總結，也是對未來工作的導引，要通過評價讓基層黨員干部明白哪些事項是工作的重點，哪些事項是在工作中應當避免發生的。既然我們是以鄉村振興戰略為背景考核農村基層黨員干部的工作績效，就應以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”這一總要求作為評價指標設計的依據，并以此為導向引導基層組織的工作。同時，要通過評價讓基層黨員干部更加牢固地樹立執政為民的核心價值理念，相信群眾，尊重群眾的選擇，時時處處把人民的利益看得高于一切。習近平指出：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，這是堅持立黨為公、執政為民的本質要求，是黨和人民事業不斷發展的重要保證。”〔5〕因而，在評價指標的設計上，要始終堅持以人民為中心的發展思想，體現“以民為本”的價值導向性。

（四）硬指標和軟指標相結合的原則

考量農村基層黨組織的績效需要兼顧硬指標和軟指標兩個方面的情況。所謂硬指標，是指由權威部門或專業機構統計，并且能夠通過具體數字進行量化的指標。硬指標的優勢在于客觀、具體、信度高，能夠避免主觀意志和經驗的干擾，但也常常會因為數據的不足而影響統計結果的公正性，如果僅僅憑借數字，則有可能滋生“數字政績”“虛假政績”等不良現象。所謂軟指標，是指由評價主體通過主觀感受進行研判，對評價對象做出模糊評定的指標。軟指標的優勢在于不盲目地依賴數字，而是根據各個方面的因素進行分析與考量，可以全面地對評價對象的績效做出判斷，但囿于評價主體的學識、能力等因素的影響，評價結果不可避免地會帶有濃厚的主觀色彩。因而，評價農村基層黨組織的績效要綜合運用硬指標和軟指標的優勢，同時要避免二者的不足，取長補短，力爭使評價結果真實可信。

三、鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效評價指標體系的構建

鄉村振興戰略中農村黨組織績效評價體系，是依據系統論方法構建一個可量化的指標集合，運用定量與定性相結合的方式將各項一級指標分解成相應的二級和三級指標，從而構成一個嚴密的評價指標系統。筆者以農村基層黨組織的功能定位、鄉村振興戰略的內容與要求和以人民為中心的發展思想為基本依據，以對農民群眾的調查問卷為重要參照，以相關領域的專家學者的建議和研究成果為學術借鑒，采用德爾菲法（Delphi Method）和層次分析法（Analytic Hierarchy Process）相結合的方式設定農村黨組織績效評價體系及權重。

（一） 績效評價指標體系一級指標

在整個指標體系中，顯然，鄉村振興戰略背景下農村基層黨組織績效評價一級指標的設定至為關鍵，因為它關涉整個指標體系設計的科學性、系統性和實效性。指標的選取既要體現宏觀性，又要體現戰略性；既要強調近期指標，又要重視中長期指標；既要有硬指標的考量，又要有軟指標的考查。在對基層黨組織的服務對象進行問卷調查的基礎上，經過廣泛征詢相關專家的建議和指標指數隸屬度分析，最終選取以下幾個方面作為一級指標：

一是科學發展水平。“發展才是硬道理。”〔6〕我們強調的發展當然不是盲目和片面的發展，而是在新發展理念指導下的科學發展。毋庸置疑，發展是解決鄉村所有問題的關鍵，鄉村振興戰略是建立在科學發展基礎之上的，離開發展一切都無從談起。農村基層黨組織是領導鄉村發展的組織者和實施者，鄉村發展的質量與速度如何，在培育新的發展動能方面取得了哪些成效，發展有沒有可持續性，廣大農民群眾是否充分享受到了發展的成果等等，這些指標從不同角度體現了基層黨組織領導發展的成效。評價農村基層黨組織的績效，要把實實在在的發展作為第一要務，這樣才能契合黨關于鄉村發展的戰略安排，才能體現農村基層黨組織的工作實績。因而，我們在設定評價指標時，把科學發展水平作為績效評價的根本指標。

二是鄉村文化建設。鄉風文明是鄉村振興戰略的重要內容，鄉村文化建設則是實現鄉風文明的主要抓手。我們當前在農村大力開展的精準扶貧活動，從長遠來看，顯然不能僅僅局限于經濟層面，更為關鍵的是應把重點放在文化建設層面。如果農民自身的文化素質提高了，發展的思路就會不斷拓展，事實上，雖然許多農民貧困的原因不盡相同，但文化素質不高往往是制約農民脫貧致富的瓶頸。培育符合新時代要求的農民，固然需要使越來越多的農民擁有一定的技能，但同時還需要不斷提高農民的思想道德素質和科學文化素質，這無疑都離不開鄉村文化建設的推進。另外，培育農村進一步發展的新動能，實現產業興旺的目標，從根本上說也需要高素質的新型農民來推動。因而，大力加強文化建設是實現鄉村振興戰略的基本路徑，也是評價農村基層黨組織績效的關鍵指標。

三是鄉村環境建設。長期以來，環境問題一直是困擾農村的難題，這不僅影響了農村的生態面貌，也嚴重威脅到農民群眾的身心健康，同時還影響到農村的可持續發展。我們黨之所以把生態宜居作為鄉村振興戰略的主要任務和目標，是黨根據農村的現實狀況而做出的重大決策，也是為了更好地維護廣大農民群眾的切身利益，體現了黨執政為民的價值理念和以人民為中心的發展思想。根據黨的戰略安排，當前，農村基層黨組織肩負著促進農村環境改善的重要職責，直接關系到鄉村振興戰略目標能否實現，關系到農民群眾對黨執政能力和執政成效的評價。因而，鄉村環境建設是對鄉村基層黨組織績效考量的又一重要指標。

四是鄉村治理能力建設。鄉村的振興需要有效的鄉村治理，農村基層黨組織治理能力的強弱既是鄉村振興的必要條件，也是衡量基層組織績效不可或缺的指標。鄉村治理能力強，基層組織績效必然好，反之亦然。基層黨組織在鄉村治理能力建設方面應當發揮的作用主要包括：一是要發揮基層組織的堡壘作用，推動提高鄉村自治、法治和德治的能力，實現“三治”融合；二是要注重培育一支懂農業、愛農村、愛農民的基層干部隊伍，大力提升黨員干部的思想道德修養和服務農民的能力，發揮好黨員干部的榜樣示范效應；三是在培育農民法治觀念的基礎上構建鄉村治理的法治體系。

（二） 績效評價指標體系二級指標

根據鄉村振興戰略的總要求和鄉村基層黨組織應有的功能，圍繞科學發展水平、鄉村文化建設、鄉村環境建設、鄉村治理能力建設等4個一級指標，筆者預設了20項二級指標。然后，在對相關人員問卷調查結果的隸屬度分析的基礎上，經過與眾多專家學者、基層干部和農民代表的深入交流，筆者最終選取了其中的12項指標作為績效評價指標體系二級指標。在選定的12項指標中，一是體現科學發展水平的指標，主要包括產業結構、發展潛力和生活質量等三個方面。這幾項指標的設定既體現了鄉村振興戰略產業興旺的要求，也體現了新發展理念的內涵要義，能夠較為全面地展現和考量鄉村基層黨組織在領導農村科學發展方面的狀況；二是體現鄉村文化建設的指標，主要包括鄉村文化事業與文化產業、鄉村教育以及文明鄉風培育等三個方面。這幾項指標涵蓋了鄉村文化建設的各個方面，契合了鄉村文明建設的總要求，是農村基層黨組織在文化建設方面的著力點；三是體現鄉村環境建設的指標，主要包括人居環境質量、環保基礎設施、生態資源保護等三項指標。設定的這類指標既要能夠客觀地評價鄉村環境建設的成效，同時還需按照鄉村發展的實際狀況來設定，不能無限度地拔高標準。總體來看，這三項指標遵循了以上的原則，也體現了鄉村文明戰略中生態宜居的要求；四是體現鄉村治理能力的指標，主要包括農民群眾滿意度、治理成本與治理成就等三項指標。我們黨工作的根本目標就是讓群眾滿意，因而衡量基層組織治理鄉村的能力應把農民群眾的滿意度作為一項重要指標。同時，還要考量治理成本，如果成本過高，也不能說明治理能力強。另外，要注重用事實說話，也就是說，要通過具體的治理成就來印證相應的治理能力。

（三）績效評價指標體系三級指標

三級指標是對農村基層組織績效更為直接的體現，是對二級指標的進一步細化。在設計該類指標時，筆者認真統計和分析了發放給農民群眾的調查問卷，然后征詢了眾多專家學者、基層黨員干部的建議，最終確定了47項三級指標。在這些三級指標中，既有反映鄉村基層組織績效的客觀指標，如恩格爾系數、文明家庭達標率、圖書室普及率、森林覆蓋率、基層民主選舉投票率等，又有測度基層黨員干部的形象、密切聯系群眾作風、對群眾利益訴求回應、基層組織的公信力以及農民群眾的幸福感、獲得感、安全感等主觀性評價指標；既有三次產業發展協調度、農業內部結構合理化程度、農業科技含量、農業勞動生產率、農業資源利用率、鄉土文化資源利用率、教育普及狀況、師資狀況、教育投入水平、村莊衛生防疫、村民平均壽命、黨務公開、黨員干部清廉指數等正向指標，也有信訪案件數、群體事件發生數、各類案件發生數、貧困發生率等反向指標；既有農業基礎設施建設、農村土地規模化經營、公共性的農村文化基礎設施、農村危房改造、道路硬化、村莊綠化、基礎設施中改水和改廁、生活垃圾無害化處理、生活污水處理、農膜回收、農作物秸稈綜合利用、經濟成本、政治成本、社會文化成本等投入和過程性指標，也有農村居民人均可支配收入、醫療覆蓋率、養老覆蓋率、平均受教育年限、居住質量指數等結果性指標。鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效的評價畢竟是一項系統而復雜的工程，不能簡而化之，只有多角度、多層面的考量，才能確保評價的信度和效度，下表是評價指標體系的內容框架。

需要說明的是，為了保證指標權重的準確度，進而增加績效考核的信度，筆者主要采用專家調查法（Delphi Method）和層次分析法（Analytic Hierarchy Process）相結合的方式確定績效評價指標權重。具體的做法是：首先，運用AHP層次分析法將指標分解成目標、準則和方案等不同層次，并使其分別與指標體系中的一級、二級和三級指標相對應；然后，選擇九位專家作為調查對象，征詢他們對每個指標重要程度的看法，請他們標出各項指標的權重；最后，將九位專家所賦權重進行合成，計算出每項指標權重的平均值，以此作為指標的權重。

四、鄉村振興戰略中農村基層黨組織績效評價的意義

（一）有助于更好地實施黨的鄉村振興戰略

“火車跑得快，全靠車頭帶”。農村基層黨組織是黨鄉村振興戰略的具體實施者，是帶領農民過上幸福生活的“領頭雁”。基層黨組織建設得好，就打牢了黨在農村的執政根基，鄉村振興戰略的落實也就有了堅強的組織保障。如何建設農村基層黨組織，需要制定一個科學的評價標準，一般而言，有什么樣的評價標準就能塑造什么樣的組織形象，因為評價標準往往發揮著導引方向的作用。構建農村基層組織績效評價指標體系，黨員干部在工作中就有了一個具體的參照系，能夠激勵他們更好地投身到鄉村振興戰略當中，明白自己當前工作的重點是什么，工作當中有沒有什么遺漏和需要改進的地方。鄉村振興戰略是實現農村現代化的根本路徑，不是短時期就能夠完成的宏大任務，因而，需要有足夠的“歷史耐心”和戰略定力。如果農村基層組織績效考核標準設計不科學，沒有契合鄉村振興戰略的目標和要求，就可能因之而使基層的黨員干部在工作中迷失方向，而一旦犯了方向性錯誤，那么，無論我們多么努力都不可能實現既定的目標。所以，制定科學的績效評價體系，不僅僅涉及到對農村基層黨組織工作效果的評判，還會影響到鄉村振興戰略的具體實施。

（二）有助于強化農村基層黨組織的功能

“基礎不牢，地動山搖”。毋庸置疑，農村基層黨組織在鄉村振興戰略中要扮演什么樣的角色、發揮什么樣的作用，直接關系到鄉村振興戰略實施的效果。顯然，農村基層黨組織的功能不會自動發揮出來，要發揮好它的政治和社會兩個方面的功能，需要通過制定完善的評價指標體系科學評價其執政績效，唯有如此，才能使基層組織明白工作的重點是什么，哪些工作與鄉村振興戰略聯系最為密切，能夠在實際工作中遵循重點論和兩點論相結合的工作方法，更好地服務于農民群眾。也就是說，評價指標體系事實上發揮著“指揮棒”的作用，如果評價標準制定得不完善或不合理，那么，基層組織在工作中就容易缺位或錯位，不可能取得令基層群眾滿意的是工作成效。因而，設定科學、公正的評價指標體系，是發揮好農村基層黨組織功能的關鍵。

（三）有助于激發農村基層黨組織和黨員干部在鄉村振興中的內生動力

調動基層黨員干部的積極性，發揮好農村基層黨組織在鄉村振興戰略中的支撐作用，關鍵是激發農村基層黨組織和黨員干部的內生動力。實踐表明，內生動力又往往不是自發生成的，而是需要一個強大的外部助推力。如果對農村基層黨組織和黨員干部沒有構建一個激勵與約束相結合的評價機制，僅僅靠思想教育和自覺性來激發黨員干部在鄉村振興中的內生動力，從長遠來看，是很難做得到的。事實上，我們對農村基層黨組織的績效進行測評的過程，也是對基層黨員干部激勵的過程，同時還是對他們約束和監督的過程。評價指標具有導向性作用，能夠引導黨員干部按照評價指標的要求履職盡責，長此以往，就可以轉化為工作中的內生動力。

〔參考文獻〕

〔1〕〔3〕十九大報告輔導讀本〔M〕.人民出版社，2017.19，64.

〔2〕習近平.在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話〔N〕.人民日報，2013-12-27.

〔4〕馬克思恩格斯全集：第20卷〔M〕.人民出版社，1971.195.

〔5〕 習近平.全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作〔J〕.求是，2013，（1）.

〔6〕 鄧小平文選：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.377.

【責任編輯：朱鳳霞】