淺談發行收費公路專項債券對收費公路的影響

殷子娟

【摘要】為了減輕政府還貨公路的利息負擔，2017年7月12日，財政部、交通運輸部聯合印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，在政府收費公路領域試點發行收費公路專項債券。專項債券的發行是否可以達到預期的效果，需要通過試點的發行情況來判斷。本文通過對收費公路的現狀進行分析，淺談政府這一舉措將會帶來的影響，并提出筆者的一些看法。

【關鍵詞】政府還貨公路；專項債券；收費公路

一、引言

我國收費公路的修建分為兩類，一類社會資本運用B07方.式投資建設或者有償受讓收費權的經營性模式修建，另一類是縣級以上交通運輸主管部門采用“貸款修路、收費還貸”的模式進行修建。《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》的發行使得政府收費還貸公路模式增加了由政府發行專項債券的方式籌措建設資金的這一模式。

據統計數據顯示，2016年度，政府還貸公路建設累計債務性資金投入為27205.1億元，占政府還貸公路累計建設投資總額的71.3%，這一數據表明政府修建公路背負了極大的債務負擔，同時，數據顯示政府還貸公路通行費收支缺口2150.6億元，也就是說，通行費收入遠遠不足以彌補各項支出。而且，2016年度政府還貸公路支出總額為3961.3億元，其中償還債務本金及利息就達到了3341.4億元，共占政府還貸公路支出總額的84.35%。而現在繼續發行債券引入投資額，無疑使得債務性資金投入比例繼續增大，這樣可能會給收費公路帶來更大的還債壓力。

二、發行專項債券的影響

（一）吸引民間資本，降低債務風性

我國的大部分高速公路一直以來都是依靠巨額的銀行貸款來建設的，又由于高速公路屬于初始投資巨大、回收期長的基礎設施，所以高速公路一直都是高負債運營的。通過債務融資的方法使地方政府高度依賴銀行借款，由此增加了地方政府方債務風性，而這一問題也引起中央的高度重視，并對此進行了多次整頓。發行地方政府收費公路專項債券這一舉措，可以吸引更多社會資本進入收費公路領域，充分利用民間資本，激發民間資本的投資潛力，在很大程度上降低政府債務風性。

（二）需求仍難以滿足

盡管《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》規定，收費公路專項債券資金應專款專用，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用收費公路專項債券資金。首先這樣確實可以約束所獲資金的用途不會偏離發行的初衷，向社會公眾作出了保障，由此可以獲得更多公眾的投資。但由于各地規劃了極大的收費公路建設目標，所需投入的資金數量也是極其龐大的。而目前發行地方政府專項債券收到的投資額遠遠不足以支付這一筆投資，所以政府還貸公路對投入資金的需求仍然難以滿足。

（三）以往累計債務

根據數據顯示，2016年度的政府還貸公路年末債務余額為26107.5億元，巨額的債務償還問題通過目前的通行費收入是無法得到解決的，而且地方政府收費公路專項債券的發行也不能用于償還存量債務。《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》明確規定了，收費公路專項債券不得用于償還存量債務。因此，以往累計的債務依然需要通過其他的資金來源解決。

三、看法

盡管在目前看來，發行地方政府收費公路專項債券有一些不足之處，但是不通過這樣融資的方式引入部分的投資額而靠現有的銀行貸款作為資金來源，是不能夠承擔起今后政府收費公路項目建設的，所以引入投資對于目前的地方政府來說又是必須的，那么重要的事就是要看未來地方政府收費公路能夠達到的收益了，獲得的收益可以保證本金和利息的償還是我們最關心的。

當然，針對這一點，交通運輸部也是做出了相關規定的，規定要求發行債券的政府收費公路項目應有穩定的預期償債資金來源，對應的基金收入應能保障償還本金和利息。正如前文所提到的，發行收費公路專項債券同樣需要地方政府能夠償還本金與利息，與依靠銀行貸款不同的是，發行收費公路專項債券大大降低了地方政府的債務風性，融資期限長、融資成本低、融資渠道可靠穩定。這從一定程度上緩解了地方政府短期內的債務負擔。

雖然《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》規定，收費公路專項債券期限應當與政府收費公路收費期限相適應，原則上單次發行不超過巧年，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門根據各項因素綜合確定。但是從長遠來看，如果不在現有的基礎上增加新的收益項目，就可能意味著原本的通行費收支缺口會越來越大，最終當專項債券到期時可能也無法支付，甚至仍然需要依靠銀行貸款來償還這一筆支出。

所以說，我們的收費公路相關經營管理單位在保證可以提供基礎的服務以外，還是應該多開發一些能增加收費公路收入的服務項目，以此來增加公路的收入。這樣無論政府還貸公路未來將繼續采取何種方式引入投資額，政府至少能夠保證在收費公路收費期限內償還所貸款項。

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