對于西部城市土地市場的研究

阿斯娜

【摘要】我國城市土地市場形成于改革開放以后，雖然現在我國城市土地市場并沒有完全成熟，但是也是具備了土地市場制度的基本框架，基本實現了市場對土地資源配置主導地位。西部地區的土地市場起步較晚，但是顯示出了非凡的活力，發展迅速。本文通過研究我國西部地區土地市場得出我國西部地區城市土地市場的現狀與存在的問題，最后提出解決辦法。

【關鍵詞】城市土地市場；西部地區；招拍

我國的城市土地市場是土地所有權國家所有，土地使用權進行買賣的，土地供給一級市場由國家壟斷，土地需求二級市場為自由競爭的市場。城市土地市場的發育程度在很大程度上說明了一個地區的經濟發展程度、相關政策成熟程度。我國城市土地市場開始于改革開放，到現在也有40年的時間，國家通過嚴格調控，制定法律法規，并規定優惠政策等來調解各地區的發展，實現了我國土地市場的迅速發展。

一、我國城市土地市場的發展歷程

（一）我國土地使用制度的變革

建國初期我國土地是私有與國有共同存在的形式，直到1956年1月18日中共中央書記處《關于目前城市私有房產基本情況及社會主義改造的意見》中規定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地產，經過適當辦法一律收歸國家[1]，從而實現了城市土地市場的全面國有化[2]。從這以后我國土地制度進入了無償、無限期、無流動的模式。這種計劃經濟體制下的無償使用土地的模式帶來了一系列問題，類似于土地資源嚴重浪費、政府財政壓力大等等。面對這些問題我國在改革開放之后進行了土地使用制度的變革，在經濟體制中引入市場機制，使土地無償使用轉變為土地有償使用共同存在的方式。1982年，深圳經濟特區在國內首先開始按年度向不同等級土地的使用者收取不同標準的土地使用費[3]。1988年憲法規定土地使用權可以依法轉讓，有償轉讓的土地使用制度就此形成。

（二）我國城市土地市場的形成與發展

雖然從20世紀80年代土地的有償出讓初步形成，但是直到1999政府依然控制著土地市場，市場機制的作用不大。到了21世紀，我國不斷完善土地市場的相關政策，強調招拍掛在土地出讓當中的主要地位，規定土地出讓的價格，提高土地監管的強度。2006年政府在土地利用規劃、土地征用、審批、出讓、監督、耕地保護等方面形成了一套較為全面有效的制度，基本完成了我國土地市場宏觀調控體系[4]。爭取2020年時，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等繼續劃撥外，全面實現國有土地的有償使用。

二、我國西部地區的城市土地市場

（一）西部土地市場的形成

從1987年深圳拍賣第一宗土地起，經過1989年國家正式開放土地使用權市場，到2004年國有土地使用權招掛拍制度的出臺[5]，我國城市土地市場得到了長足的發展。第一個城市土地使用制度改革試點城市是重慶市，在1990年第一次通過協議出讓第一塊城市土地使用權，公開拍賣國有土地使用權則始于1992年[6]。西部地區中首先開始征收土地費用的是重慶和成都，從1982起年西部各地政府也開始征用城市土地使用費，雖然沒能形成土地一級市場，但實現了土地從無償到有償的突破。國土資源部于2001年發布11號令要求經營性用地實現招拍掛方式，西部地區開始逐步實施上地招拍掛制度，如重慶市自2001年5月1日開始就要求商業娛樂性用地、商品住宅用地等經營性用地必須以招標或者拍賣的方式進行公示出讓。隨后成都、貴陽、南寧、昆明等城市也開始采用招拍掛方式出讓經營性用地[7]。土地市場化整體水平略低的甘肅、青海、貴州、陜西及新疆等省（自治區）從2008年開始有了較快的發展[7]。西部地區各地區的土地稅收占土地財政收入的份額也在逐年加大，顯示了西部地區城市的土地市場開始由不成熟走向起步活躍階段。

（二）西部地區城市土地市場化程度

城市土地市場可以劃分為土地一級市場土地二級市場。土地一級市場是指土地使用權的出讓市場，二級土地市場是指土地使用權流轉市場。在一級市場中，一般將土地劃撥出讓視為非市場方式，將土地協議出讓視為弱市場方式，將土地“招拍掛”出讓則視為市場化方式[8]。一級市場招拍掛比例衡量了土地出讓市場的市場化程度，該比例越高說明市場化程度越高，其目標值應為100%。土地財政的依賴程度越低說明本地經濟發展情況越好、政策成熟度越高、金融市場發達，經專家測算我做應該保持在0.3為佳。

我國西部地區中貴州、重慶市與甘肅的城市土地市場市場化程度最高接近70%，新疆的城市土地市場市場化程度在300/左右，屬于較低。四川在西部地區里靠后，在20%左右。內蒙古、云南、陜西等地土地市場化一直在持續增加平均在50%左右。重慶市由于是西部地區第一實行土地有償出讓的地區，帶領了西部的城市土地市場化腳步。但是出讓招拍掛比例較低，總體平均不超過50%，說明土地出讓仍然大部分以協議出讓的方式進行。土地財政對于西部地區來講是一種提高收入的辦法，但是總的來說過度依賴土地財政對于發展經濟沒有促進作用。廣西、內蒙古、甘肅對于土地財政的依賴度較低，在20%左右，四川和重慶接近50%，在西部地區中最高。總體上來說西部地區對于土地財政依賴度總體較低。但就目前的形式來講土地價格上升，土地出讓收益率也會上升，可能導致對土地財政依賴度的上漲。

三、我國西部城市土地市場存在的問題

政府在土地出讓過程中處于主導地位，協議出讓占比較大，缺乏法律的有效約束和相關獨立機構的監督的土地出讓又容易造成城市住宅用地高額的出讓價格，導致“地王現象”和各種尋租現象。金融、稅收、法律等配套管理機制落后。金融市場的發展跟不上土地市場的發展需求，如企業的融資手段單一，銀行存在較大的貸款風性。缺乏有效監督和管理，大量土地出讓金的分配使用不規范，收支管理方式混亂，導致“土地財政”和土地收益分配不合理，土地違法數量沒有顯著下降。土地相關各項稅費的開征標準和征收程序缺乏統一標準，征收工作缺乏公開透明度。

土地開發以簡單擴張為主、浪費嚴重。西部由于需要吸收西部大開發以及工業化需求，急需開拓大量的土地來進行基礎設施建設。由于西部地區地廣人稀，又由于西部地區土地市場成熟度不高，缺乏合理的土地供給制度。房地產結構方面也供過于求，出現大量閑置空房。土地的粗放式利用，導致城市土地利用效率極低。

與東部地區比較，土地市場化程度偏低，且各地市場的地區差異性較為明顯。西部地區城市土地市場的發展起步較晚也較慢，由于經濟落后又會通過土地零地價、低地價等非市場價格來招商引資，以行政劃撥方式無償或低償出讓土地，造成各地政府之間的土地出讓惡性競爭，不利于土地市場化。小城市與省會城市之間的土地市場的發育程度差距較大。

四、對我國西部城市土地市場的發展建議

完善法律法規、健全稅收體制、加快金融市場發展，增強相互之間的有效配合和協作，形成一個良性循環的市場體系。金融市場的發展可以使得西部地區土地市場融資方式多樣化。需要改革財政預算機制和稅收分配機制，實現中央政府和地方政府利益上的均衡，從而規范政府行為、增加財政收入。加強法律、稅收、金融等各項配套制度的建設和完善，財政收入合理化增長，土地市場監管在法制化保障下得到有效的實施。

改革招拍掛競價制度，提升土地招拍掛比例。西部地區土地出讓市場化程度較低，土地價格增長較決，所以增強市場透明度，同時改革招拍掛競價機制是必要的。學習東部經驗，引進先進的經驗技術，改變以往的土地開發模式、提高土地集約化程度。

采取政府與市場同時調節土地市場的方式。因為西部地區的市場經濟不成熟，僅靠市場進行調節，可能會因市場失靈出現地價過高等、投機狂潮等問題。如果只靠政府干預可能會引起地價低迷、尋租現象、土地利用效率降低。所以以西部地區目前的經濟發展水平，應采取二者結合的方式來發展土地市場。抓住西部大開發與一帶一路的機遇，利用好國家提供的優惠政策，結合西部地區的區位優勢加強與周邊國家的交流，加快經濟發展。

參考文獻：

[1]畢寶德.中國地產市場研究，北京：中國人民大學出版社，1994，27.

[2]李建建，戴雙興.中國城市土地使用制度改革60年回顧與展望[J].經濟研究參考，2009，（63）：2-10.

[3]錢忠好，牟燕.中國土地市場化改革：制度變遷及其特征分析[J].農業經濟問題，2013（5）： 20-26.

[4]董柯.國家千預下的市場經濟——中國城市土地利用的可持續發展之路[J].城市規劃，2000，（02）：16-19+62.

[5]陳會廣，劉忠原.中國普通住宅房價與地價關系的理論及實證研究[J].資源科學，2011，33（5）：856-862.

[6]張紅梅，突破，從這里開始一我市土地使用制度改革十年綜述[N].重慶日報，2000-6-23.

[7]楊揚.促進西部地區城市土地市場健康發展研究[D].廣西大學，2012.

[8]于強靜，華亞偉，樊鵬飛，梁流濤.中國城市土地市場發育程度評價及其時空特征分析[J].國土資源導刊，2016，13（03）：53-59，96.