復議機關共同被告制度的反思與完善

劉曼

【摘要】2015年5月，新修仃的《行政訴訟法》頒布施行。新《行政訴訟法》對舊的《行政訴訟法》進行了大范圍地修改和細化，其中，經復議案件被告規則的修改一直頗受關注。對于經過復議案件被告的認定問題，舊《行政訴訟法》適用的是“選擇被告說”的規則，而新《行政訴訟法》將其修改為“共同被告說”。之所以如此修改，是因為在以往的行政訴訟實踐中，復議機關為避免當被告通常作出維持決定，致使行政復議制度虛化、程序空轉，未能發揮其應有的功能。為緩解實踐中復議維持率居高不下的尷尬現狀，發揮復議制度專業、快捷、高效的獨特優勢，新《行政訴訟法》將舊《行政訴訟法》確立的經復議案件的單一被告制度修改為共同被告制度。因此，筆者認為有必要對復議機關共同被告制度進行總結和評估，也便于及時對其進行修改和完善。

【關鍵詞】復議機關；共同被告；制度反思

一、復議機關共同被告制度的實施情況——以安徽省合肥市為例

（一）行政復議案件糾錯率顯著上升

2016年，合肥市全市各級機關共審結行政復議案件1541件，通過復議直接糾錯的案件為384件，直接糾錯率達24.9%，同比上升14%；經協調后終止104件，綜合糾錯率31.7%，同比上升6.8%。根據上文數據可以清晰地看出，復議機關的糾錯率上升明顯，復議維持率過高的狀況在一定程度上有所緩解。由于維持決定不再是行政復議機關避免成為被告的“保護傘”，復議決定成為法院審查的對象，復議機關作共同被告的規定促使其在審理復議申請過程中必須做到有錯必糾、有錯必改。復議機關共同被告制度對行政機關積極履行職責、主動糾正錯誤起到了一定的督促作用。

（二）行政訴訟案件數量激增，共同被告制度增加訴累

2016年，合肥市共發生一審行政訴訟案件共1092件（已審結976件），同比增長20.1%。其中以市政府作為被告的一審案件179件，同比增長539%。《行政訴訟法》修改之初，2015年以合肥市政府為被告的一審行政案件的數量為28件，2014年全年16件，2013年共8件，2012年則為6件，增速非常迅猛。并且，在179件以市政府為被告的一審行政案件中，市政府經復議維持決定而作共同被告的高達154件，占比86%。行政訴訟案件數量持續增長，以市政府為被告的案件數量更是增速迅猛，而市政府由于維持決定坐上被告席的案件數量占比近乎一半。由于共同被告制度的建立，市政府行政應訴案件集中增加的最主要原因是由于復議機關共同被告制度的建立。市政府作出復議維持決定就會被行政相對人連同原機關一起作為共同被告訴至法院。

（三）共同被告涉及案件領域相對集中

在以合肥市政府為被告的179件行政訴訟案件中，土地征收征用及補償、房屋征收征用及補償以及公安3個領域的案件，共占比已達92.7%。其他類型的案件僅占比7.3%，包括8件員工編制案件、2件招投標案件、2件行政賠償案和1件工商處罰案。由于涉及領域非常集中，而且占比最大的三類案件中，土地征收征用、房屋征收征用及補償案件如果是經復議再起訴，復議機關必然涉及到市政府，市政府的大量應訴工作集中在這三個領域，市政府法制辦公室的工作量之大可想而知。

（四）第一被告相對分散，縣區政府及部門占比較大

在巧4件以合肥市政府為共同被告的案件中，以縣區政府為第一被告的案件為53件，占比34.2%，以縣區政府各部門為第一被告的案件有78件，占比50.7%，以鄉鎮街道為第一被告的案件為15件，占比9.6%，其他案件數量為8件，占比5.5%。第一被告分散在各縣區政府、鄉鎮街道，尤其以各縣區政府及其工作部門占比較大。根據新法對于級別管轄“就低不就高”的規定，市政府作為共同被告，必須到第一被告即各縣區政府所在地的基層法院參加訴訟，應訴任務繁重，人力物力財力消耗巨大。

二、復議機關共同被告制度的實施困境

（一）案件驟增，行政復議機構工作任務繁重

在實際工作中，一方面，行政復議機構需要完成日常的復議工作，需要針對申請人提交的復議申請進行合法性以及合理性的審查，整理相關證據材料和法律依據，最后向復議機關提出處理意見供行政復議機關決策，行政復議機關一般尊重復議機構的意見。近年來，行政復議案件數量逐年攀升，復議機構需要審理的案件相應的越來越多，而復議機構的人員配置相當有限，不僅如此，復議機構中大部分工作人員只是行政機關的普通公務員，并未經過專業系統的法律知識教育，沒有相關的法科背景，也未通過法律職業資格考試，在對證據的認定、法律依據的理解和運用上往往需要花費較多的時間。因此，行政復議機構繁重的工作量可想而知。另一方面，若行政相對人不服復議決定向人民法院提起行政訴訟，復議機關則必須作為被告參加訴訟，而法制工作機構理所當然承擔這一職責，整理案件的事實、證據、依據等訴訟材料，負責訴訟的各項工作。根據復議機關共同被告制度的規定，只要經過復議的案件，只要行政相對人起訴，無論復議機關作出何種決定都必然坐上被告席，其被告資格不受行政復議決定的影響。這一規定導致行政復議機構承擔的應訴工作數量大增，同時由于行政訴訟程序繁瑣，審理期限過長，復議機構工作人員甚至需要出庭應訴，這不僅耗費了大量的財力、物力，無端增加了訴訟成本，也給復議機構工作人員帶來了極大的挑戰。

（二）復議機關作共同被告致使法院審判遭遇諸多難題

1.級別管轄的問題

新《行政訴訟法》適用的是“選擇管轄”的原則。即針對行政復議案件提起訴訟的，原行政機關所在地的人民法院可以管轄，復議機關所在地的人民法院也可以管轄，事人可以選擇其中任一法院提起訴訟。但新《行政訴訟法》關于級別管轄得規定引發了一些新的問題。首先，我國一般的行政案件均是由基層法院管轄的。盡管基層法院數量更多、區域分散性更強，但隨著行政訴訟案件的持續快速增長，基層法院的辦案壓力也隨之增大。將復議機關作共同被告納人基層法院的管轄范圍，導致基層法院受理的行政案件大量累積，法院工作人員的工作任務極其繁重，每年都會積壓一部分案件無法審結。其次，經復議的案件，由于需要解決行政相對人和原行政機關的爭議，同時需要審查復議決定的合法性，訴訟當事人較多，相較于一般的直接由原行政機關或直接由復議機關作單獨被告的案件，審理難度更大，審理對象變成了原行政行為和復議行為，需要審查的證據和適用依據更加復雜?；鶎臃ㄔ旱墓ぷ魅藛T能否在原本工作量已經超負荷的情況下處理好相對復雜的案件？是否會加重其工作負擔？辦案質量是否會因此受到影響？再者，由于在共同被告制度的規定下，兩個機關應當一同到基層法院參加訴訟，在此情形下，基層法院需要面對的兩個被告中，其中包括一個級別較高的行政復議機關，例如，某區行政機關和區人民政府作為共同被告，在區基層法院應訴，這種情況是否會給基層法院審理案件造成不便？

2.審查對象的問題

經復議維持決定的案件，人民法院應當對原行政行為的合法性和復議決定的合法性一并進行審查。但由于法條規定的較為籠統，容易導致法院在審判過程中對于審查對象的理解出現偏差，沒有形成一個統一的適用標準，各地法院的做法就會不一樣。對于該條文中的復議維持決定我們應當理解為廣義的復議維持，即包括兩種情況：第一種，行政復議機關完全認同原行政機關認定的事實、證據、依據以及處理結果，對原行政行為沒有加以任何的改動，也就是狹義的復議維持；第二種，行政復議機關認同原行政機關作出的最終處理結果，但對其認定的事實、提交的證據或適用的法律依據其中一項或幾項認為稍有瑕疵，作出了改動，但沒有改變原行政機關的處理結果，也屬于復議維持決定的范疇。學術界對第一種情況沒有什么爭議，但對第二種情況中審查對象到底是哪一個行政行為存在爭議。有一種觀點認為，應該按照法條的字面含義理解，也即法條中的“原行政行為”是指原行政機關作出的行為。但該觀點忽略了復議維持是廣義的維持，在行政復議的過程中，復議機關可能改變了相關的事實、證據或依據，如果只是審查了原行政機關的行為，那么復議機關的行為是不是就被排除在審查范圍之外了？另一種觀點認為，法條中規定應當審查的“原行政行為”是經過復議機關修正后的行政行為，而不是由原行政機關作出的最初行政行為。換言之法院審查的是經過復議機關修正之后的以新形式出現的行政行為，而不是原機關作出的行政行為。由于法律對復議維持案件審查對象的規定并不十分明確，致使各地法院在對審查對象的認定標準無法達成一致。各地法院在審查過程中，有些法院由于沒有理解立法原意只對初始形態的原行政行為進行審查，個別法院甚至為減少工作量有意忽略對復議機關改變事實或依據后的行為的審查。

3.舉證責任的問題

根據相關法律及司法解釋的規定，復議維持決定情形下，原機關和行政復議機關作為共同被告參加訴訟，應當適用“共同舉證”的規則，具體由哪一個機關實施舉證行為可自行決定。為加強復議機關的責任承擔意識，對于復議決定是否合法則必須由復議機關舉證。但隨著實踐的不斷深入，舉證責任的分配和具體實施也出現了一些問題。第一，根據舉證責任的規定，在行政訴訟案件中，被告承擔證明自身行為合法的舉證責任，同時應當提供行為時所依據的法律文件和相關證據材料。因此，原行政機關對其作出的行政行為承擔舉證責任是理所當然的，但原行政行為并非由復議機關作出，復議機關只是對原行政行為作出了認可的維持決定，并未實際參與作出原行政行為。僅僅只是為滿足立法目的，將原行為與復議決定看作“一體”，進而而要求復議機關對原行政行為一并承擔舉證責任，其的舉證責任從何而來？第二，復議維持決定的適用情形是復議機關認為原行政機關的行為“認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的”，簡言之，即復議機關完全認同原行政機關作出的決定，對其提交的證據和適用的法律依據不存在質疑。在此情形下，復議機關在庭審過程中對原行政行為的合法性進行舉證，向法庭出示的證據和依據與原行政機關舉證的內容是完全一致的，并且原行政行為合法的證明力度并不會因為復議機關重復舉證而加強。甚至復議機關都不需要再一次闡述舉證內容，直接在“法庭上一味同意第一被告的意見來完成其舉證責任”即可，那么復議機關的舉證意義何在？第三，新《行政訴訟法》對復議維持決定中“維持”的情形作了擴大解釋，即對于原行政機關的決定，復議機關可以對其認定的事實、證據、依據進行修改、糾正或補充，只要仍然維持原行政機關的處理結果，都不認定為是復議改變決定。在復議過程中，如果復議機關認為原機關提交的事實、證據、依據有不妥當的地方，對其進行修正后，在法庭上則可能出現原行政機關與復議機關答辯意見不一致的情況。原則上，由于復議機關是原行政機關的上一級行政機關，對于復議機關已經改變的相關事實、證據和依據，應當以上一級機關的意見為準。但是，原行政機關畢竟是行為的直接實施者，原行政機關對于案件事實更清楚，它的主張和理由應該更符合案件的基本情況。這種情況下，由原行政機關和復議機關共同承擔舉證責任是否反而容易引起歧義和爭論？

三、復議機關共同被告制度的完善建議

鑒于實踐中暴露的一些問題，有學者建議直接刪除法條中關于該制度的規定，或恢復舊《行政訴訟法》“兩分說”的規定。筆者對這些觀點并不贊同，一方面，新《行政訴訟法》規定的復議機關共同被告制度雖然存在一定的問題，但它確實在一定程度上起到了督促行政機關積極履行職責的作用；另一方面，法律之所以成為所有人遵循的規范，核心在于法律內在的權威性，且法律必須保持一定穩定性。如果法律規定“朝令夕改”，只會導致法律的權威性大打折扣，讓人難以信服。因此，筆者建議對不明確的規定進行細化，以溫和的方式促進制度的完善。

（一）不強制追加被告，尊重原告自主選擇權

法律規定經復議的案件，原告不服復議機關的維持決定向法院起訴的，復議機關與原行政機關須作共同被告。但如果原告只選擇其中一個機關作為被告，法院應當告知其追加被告，原告不同意追加的，法院應當追加另一機關為共同被告。本規定中的“應當”表明了追加被告是法院依職權的行為，即無論原告如何選擇，復議機關都必然成為行政訴訟的被告。該規定在實際運用中會引發一些問題。首先，如果原告只起訴原行政機關，法院依職權追加復議機關為被告，對于復議機關而言必須投入人力、物力參加訴訟，無端增加了復議機關的應訴工作且耗費了大量的行政資源。其次，既然原告只選擇起訴原行政機關，證明原告認為復議機關的復議決定并未侵犯其實體權利，或者對復議機關的行為并無任何不滿，原告的訴求僅僅是請求法院處理其與原行政機關的行政糾紛。而在此情形下，法院強制性地將復議機關追加為被告，不免有干涉當事人訴權之嫌。

因此，筆者建議修改法條中原告不同意追加被告的，法院必須依職權將另一機關列為共同被告的規定。以尊重當事人訴權為出發點，規定在共同被告的情形下，當事人只起訴其中一個行政機關，法院依職權履行告知義務，若原告同意追加法院可以依照規定將另一機關追加為共同被告，原告不同意追加的，法院應當尊重原告的訴訟請求。通過司法權加強對行政機關的監督固然必要，但并不能將全部希望寄予司法機關，完全依靠司法權的力量去要求行政機關依法行政。司法權只是督促行政機關履行職責的一個外力作用，行政機關自身責任意識的加強才是根本。筆者認為這樣的修改是一個折衷的方式，與之前的強制性依職權追加被告相比賦予了原告自主選擇的空間，尊重原告的訴權，同時也在一定程度上緩解了行政復議機關的應訴壓力，節約了行政資源和訴訟成本。

（二）合理分配復議機關作共同被告時的舉證責任

原行政機關和復議機關作共同被告的案件，舉證責任由兩機關共同承擔，但具體由哪一個機關實施舉證行為可自行決定。同時復議機關對復議決定的舉證責任單獨存在，原機關無需對復議決定的合法性承擔舉證責任。筆者認為，這樣的規定對原行政機關略顯不公。首先，在狹義的復議維持的情形下，即復議機關未改變原行政機關認定事實、證據和法律依據的復議維持，由于兩個行政行為的高端關聯性和同一性，行政復議機關極有可能以自身的上級身份要求下級行政機關實施舉證行為，而自己只負證明復議程序合法的舉證責任。盡管法條規定任一機關實施舉證行為均可，但迫于上級壓力舉證的責任自然落到原行政機關身上，法條的這一規定就顯得毫無意義。而如果在廣義的復議維持決定下，原行政機關已經經過修正，若此時復議機關仍要求原行政機關實施舉證行為，實屬不妥。

因此筆者建議對舉證責任進行如下修改：第一，修改相關法條的規定，對于狹義的復議維持決定的案件，一律由原行政機關單獨承擔舉證責任并實施舉證行為，復議機關則只需針對復議程序是否合法實施舉證。這樣的分配有利于兩個機關分別對各自獨立的行為承擔舉證責任，同時在行為效力和形式均沒有任何變化的情況下，原行政機關作為最初作出決定的機關對案件情況的了解更加全面，對于原告的訴求也有更準確的把握。第二，針對廣義的復議維持案件，規定原行政機關對原行政行為承擔舉證責任，復議機關對于經復議程序后改變的事實、證據和依據承擔舉證責任，同時對復議程序的合法性承擔舉證責任。這樣可以適當減少原行政機關因迫于上級壓力而被迫承擔舉證責任的困境。秉承著“誰行為、誰舉證、誰負責”的宗旨，復議機關雖然沒有改變最終的處理結果，但對于其改變的事實、證據或依據都必須為此承擔舉證責任。

（三）理順復議機關作共同被告時的級別管轄問題

經復議案件的管轄法院可以是原機關所在地的法院，也可是是復議機關所在地的法院，兩個機關所在地的法院均擁有案件的管轄權，具體選擇向哪一個機關所在地的法院起訴行政相對人可以自行選擇。這一規定看似賦予了原告自主選擇管轄法院的權利，但隨后又規定，復議機關作共同被告時，案件的級別管轄必須適用“就低不就高”的原則，按照原行政行為機關確定級別管轄的法院。在此次修法過程中，立法機關有意刪除了舊《行政訴訟法》第23條第1款關于“上級法院可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級法院審判”的規定，這一細節表明立法機關并不支持案件下移的做法。最高人民法院應考慮到立法機關的立法意圖，經復議案件統一以原行政機關確定級別管轄會使得大部分的案件最終都流入基層法院，勢必會引起干預法院裁判、地方保護主義以及復議機關疲于應訴的問題。立法機關在修法的過程中必然已經考慮到這些因素，并且為了方便原告就近起訴，才會規定對于由哪一個機關所在地的法院進行管轄原告可以自行選擇。

因此，關于級別管轄如何規定必須考慮多方面的因素。鑒于目前經復議的案件管轄混亂的問題，筆者認為可以通過修改法條的相關規定對該類案件的級別管轄稍作更改或細化。有學者提出“對于此類案件，都統一以復議機關的級別來確定法院管轄的級別，即由級別高的人民法院行使管轄權?！钡P者并不贊同，若將經復議的案件按照“就高不就低”的原則來確定級別管轄，會大大增加中級以上人民法院受理案件的數量。中級以上人民法院相較于基層法院而言數量較少，受理案件一般相對復雜，如果案件過多地積壓在級別較高的法院，會加大法院的工作量，甚至影響辦案質量。并且由于原行政機關所在地的法院可能存在審判公正性受到干預等問題，不排除原告為防止遭受不公正待遇有意通過先復議來提高案件的級別管轄，這都是司法機關在制定司法解釋時極力避免的問題。所以，筆者認為應當綜合這兩種觀點。針對部分簡單案件明確規定以級別低的行政機關來確定管轄法院，并同時對“簡單案件”作出部分列舉，如：原行政機關適用簡易程序作出裁決的案件、涉及款額不大的案件等。而對于重大疑難、復雜或影響較大的案件明確規定以級別高的行政機關來確定案件的級別管轄，如吊銷營業執照等可能嚴重影響原告生產經營的案件、原告人數眾多的案件、原行政機關與復議機關對認定的事實依據等爭議較大的案件等。其他介于二者之間的案件則遵從“當事人選擇主義”，規定當事人可以就案件的管轄法院自行選擇。通過司法解釋對復議機關作共同被告時的級別管轄修改、細化，一方面使司法解釋的相關規定更加切合新《行政訴訟法》的立法目的，另一方面可以有效地分流案件，緩解各級法院的辦案壓力，減少行政機關的訴累。

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