基層社區治理中的問題與對策探究

陳藝潔

【摘要】習近平總書記在黨的十九大報告當中明確提出要構建共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。[1]2018年3月10日習近平總書記在參加重慶代表團審議時又進一步強調，構建中國特色社會主義的大廈基礎很重要，“基礎不牢，地動山搖”。[2]社區是當前我國社會治理中最小的單元格，是保證社會持續健康有效運轉的基礎。本文以社區治理為切入點從參與主體、組織機構、人才配置三個角度分析了我國基層社會治理中的問題并尋求解決之道。在理論層面上有利于豐富社區治理研究視角，完善社會治理理論體系；在實踐層面上有利于推進我國社區治理工作的順利實施與展開，促進社會矛質和沖突的化解，提升群眾幸福感、滿意度。

【關鍵詞】社區治理；博棄失效；社會組織；分區治理

一、杜區與杜區治理的界定

德國著名社會學家、現代社會學的締造者之一斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）在其成名作《共同體與社會》（又譯為《社區與社會》）一書中較早探尋了“社區”這一概念，他利用二分法從人類現實中抽象地剝離出“社區”與“社會”兩個概念，并對此二者的關系做出詳細的闡釋與區分。此后，社區逐漸成為西方社會學研究中的重要領域，不同學者從各自的理論視角對其展開研究，目前僅是關于社區的定義就有一百四十多種。雖然關于社區的界定有所差異但文獻梳理可發現，在幾乎所有關于社區概念的界定中地域、人口、文化、交往都是其核心要素。而對社區類型的判定又可以劃分為縱向和橫向兩個維度，縱向維度上根據社區發展程度將社區劃分為傳統社區、發展中社區、發達社區；橫向維度上根據社區的形成原因和功能可將社區劃分為法定社區、自然社區、專能社區等。

基于此，本文將社區界定為：聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。而社區治理就是指在黨委領導下，由政府、社區居民、社會組織等基于對社區公共利益的追求而進行的協調社區發展、優化社區秩序、化解社區矛盾的管理過程。從行政級別上來看，社區沒有行政級別，一般接受街道辦事處的管理，是傳遞和落實黨和政府政策、收集和反饋民情的最基本單位。從人員編制上來看，社區工作人員一般既不屬于行政編制也不屬于事業編制，其主體是社區干部，由三年一次的換屆選舉產生。從這個角度理解，社區又是群眾自治的重要載體與平臺。

十九大報告中習近平總書記提出創新社會治理體系的構建，具體而言當前我國的社會治理體系也可以分為縱向和橫向兩個維度，縱向主要指從中央到地方的社會治理體系的構建；而橫向則是在每個縱向維度的治理體系上進行細分，包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系五個部分。社區治理作為國家治理體系中的重要一環，從縱向看處于最底部，是直接接觸群眾、直面社會矛盾的第一線；從橫向上看每個基層社區治理中也都涉及到社區治理的組織承載機構、配套制度體系、具體運作流程、群眾反饋機制以及保障機制五個方面。

二、當前杜區治理中存在的主要問題

2017年6月中共中央、國務院印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，該《意見》中明確指出“城鄉社區是國家治理的基本單元”要“積極推進城鄉社區治理理論創新、實踐創新、制度創新”。[3]實際上，十八大以來從國家到地方對于社區治理都加大了重視力度，在實踐中摸索出許多卓有成效的社區治理模式，極大地提升了我國社區治理能力。但由于社區治理作為一個“舶來品”其理論傳人我國的時間不長，實踐經驗相對西方國家來說更少，所以當前我國的社區治理尚處于探索發展時期還存在以下幾個方面的問題：

（一）參與主體間博弈不充分

根據前文對于社區的界定，社區治理的參與主體應該是黨委領導下的政府、社區居民和社會組織，當前社區治理實踐中居民委員會、業主委員會和物業管理公司在某種程度上代表著政府、居民、社會組織這三個參與主體。由于這三者在社會結構中所扮演的角色差異和其自身的利益導向差異使得三者參與社區治理中產生博弈。一般認為，在博弈關系中從博弈各方的相互約束與制約出發可以將博弈分為合作博弈與非合作博弈；從時間序列出發，可以將博弈劃分為靜態博弈與動態博弈；從博弈參與者對事件的了解程度出發，可以將博弈劃分為完全信息博弈與非完全信息博弈。基于對社區治理參與者自身屬性與利益導向的分析，當前我國社區治理中各主體之間的博弈更加傾向于動態博弈下的非完全信息博弈，而結合具體博弈過程又可以分為合作博弈與非合作博弈。在非合作博弈的情況下，社區治理的三方主要參與者可能會出現矛盾和沖突使得博弈不充分或者無效，進而影響博弈效果，最終造成社區治理中的“市場失靈”或者“政府失靈”。

此外，社區治理中社會組織發展不充分也是導致治理主體之間博弈不充分的一個重要原因。根據中國社科院年《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2016～2017）》指出，截至2015年底，我國共有社會組織66.2萬個，從萬人平均擁有的社會組織數量上來看，我國的社會組織數量遠遠低于美國、法國等發達國家。社區治理中社會組織的缺失直接導致參與者之間缺乏博弈緩沖帶，在遭遇沖突時缺乏外部的矛盾協調機制。

（二）組織機構設置不合理

當前我國的社區治理機構設置沿襲了傳統的街區管理體系，在市、區、街道三級管理體系上呈現“倒金字塔”的結構設置，由于社區不具備行政級別在實際管理中一般劃歸為街道管理，而街道辦事處作為區政府的派出機構原本只能履行部分行政只能，但是在社區治理實踐中行政、執法、經濟建設當中的各項任務和指標都劃歸到街道辦事處這樣一來就出現“上面千條線，下面一根針”的情況。街道辦事處從區政府以及其他職能部門承接了很多原本不屬于其職權范圍內的工作，而受制于人員、資源的限制街道辦事處無法獨自完成上級交付的工作，所以街道辦事處又將權力下放給社區居委會，如下圖：

在這種模式下，街道辦事處與區政府和各職能部門之間是被指導與指導的關系，社區居委會和街道辦事處之間成為被指導與指導的關系。長此以往加之于街道辦事處和社區身上的擔子將越來越沉，社區居委會作為基層群眾自治組織的靈活性與自主性受到制約，不利于社區治理的長遠發展。另外，結合我國社區建設實際，在一個擁有千人的社區中除了居民委員會往往還會設置基層黨組織、群眾團體組織、社會自愿者組織等其他服務單元。在組織設置、人員配置和職能管理上居民委員會、基層黨組織、群眾團體存在重疊、交叉的現象，這也增加了社區治理的“內耗”，不利于社區治理效能的提升。

（三）人才結構不合理，專業人才短缺

筆者以重慶為例對社區治理中人才配置情況進行調研發現，人才結構不合理，專業化人才匱乏的情況比較普遍，具體來講體現在三個方面：第一，參與社區治理部分人員年齡偏大，知識結構老化，較難適應互聯網時代快速變化發展的社區治理新形勢。第二，具有專業能力和知識儲備的年輕大學畢業生雖逐年增加但將社區治理工作當成“跳板”的現象比較普遍，社區治理相關崗位人員流動性很大，不穩定性明顯。第三，具有專業資質和處置能力的人才嚴重匱乏，以重慶為例（結合表1）在擁有85萬常住人口的江北區僅有在職社工師52人，助理社工師60人，專職社工357人，擁有專業技術職稱的社工總數不到500人，也就意味著江北區的社工人員配置比例僅為千分之零點五左右，這與美國的千分之三，英國的千分之三點五，中國香港的千分之五點七的配置比例還相去甚遠。而相較于主城重慶區縣地區的社工配置比例更低，且各區縣間發展也極不平衡。由此可見，社區專業型人才的匱乏是我國社區治理中的一個重要問題。

（注：數據來源重慶市民政局）

四、創新杜區治理的實現路徑與對策

社區治理作為國家治理體系中的重要一環涉及到組織設置、制度構建、運作流程、反饋機制以及保障體系的構建等多個方面，所以創新社區治理不可能是“一蹴而就”的工作，而應該是在找準問題的基礎上結合實踐需求漸進式地“水到渠成”的過程。

（一）發揮社會組織的作用，增強參與主體博弈有效性

政府、社區居民和社會組織之間的博弈不充分以及社會組織發展滯后影響了社區治理效能的提升，因而創新社區治理的第一步應從治理主體入手，提高參與主體間博弈有效性。具體來講，政府作為公權機構提供公共服務的根本目的在于滿足人民日益增長的物質文化需求，化解社會矛盾，促進地區經濟發展，提升百姓幸福感。傳統的社區治理模式之下政府占主導地位，雖然可以較好的推行政令，但過于行政化的機構設置和處置模式在互聯網快速發展的今天越來越顯得力不從心。新時代社區治理的本質應該是公權力從政府向社會的回歸，本質上是一個還政于民、權利下放的過程，在這個過程中社會組織、社區居民需要發揮更大的能動性與自主性。

經過一段時間的摸索“多元主體”協同共治的社區治理模式越來越得到認可，社會組織作為協調政府和居民之間博弈的有效手段和橋梁的作用越來越受到重視。引入社會組織參與社區治理可以借鑒美國“交互式參與”的社區治理模式。這種交互式的治理模式一方面在社區社會組織內部進行，各個社區社會組織除了在各自的專業領域為社區居民乃至政府部門提供專業服務之外彼此之間還在資金、資源、人才等方面形成互助網絡以實現資源共享。交互式治理模式的另一方面則指社會組織與政府、民眾、地方企業、科研院所之間的互動關系，政府通過政府購買的模式為社會組織的發展提供堅強的財政乃至政策支持；企業可以通過社會組織反哺社會，也是當代諸多福利性社會組織重要的資金來源；社區民眾作為社區治理的對象同時也是社區治理的參與者可以成為社會組織開展社區治理的有效助推器，比如提供人力、物力、財力、信息等方面的支持；科研院所是社會組織參與社區治理的“智庫”，一方面為社會組織培養、輸送專業人才，另一方面為治理過程提供決策建議。

（二）改進社區治理分區模式，創新社區治理組織機構設置

當前我國社區治理組織機構設置不合理，基層社區治理中街道辦事處和居民委員會肩頭承擔了過多的行政壓力，機構設置、人員配置重疊，為此要理清社區治理組織體系可以基于“大社區”的治理模式借助“社區居站分離”的方式來實現。首先，在宏觀規劃層面，整合社區治理資源，構建大社區治理體系。當前我國的城市社區在劃分上受到行政區劃與城市道路分割的雙重影響，這種劃分模式使得各社區資源和公共服務供給之間各自為政難以實現有效協調。因此，可以考慮學習歐美國家的“大社區”治理劃分模式，根據城市主要區劃和主干道分割在更大的范圍內設立由區直管的“大社區工作站”，通過大社區工作站協調大區內人財物各方面的資源。其次，在行政服務下沉的過程中進一步推行“社區居站分離”，合理劃分社區服務站和居民委員會的職責，充分發揮社區服務站作為政府行政服務延伸，居民委員會作為社區自治組織的作用。具體實施過程中可以借鑒和學習成都市從2008年全面推行的“一站多居”的社區治理模式，即在“大社區”的劃分基礎上，社區服務站為轄區內三個及以上的居民委員會提供關于人才培養、勞動社保、公共服務供給等方面的支持。

（三）加強社區治理專業人才培養，為社區治理提供有生力量

當前我國社區治理中人才結構不合理，專業人才短缺制約了社區治理的長遠發展，創新社區治理需要調整社區治理人才結構，加強專業人才培養力度。具體來說，即可從以下幾個方面人手：首先，通過實施“社區人才更新工程”來調整社區治理中人才結構，通過“請進來、送出去”的方式更新社區治理中的人才儲備。在具體實施過程中一方面以高校為依托實施“社工專才培養計劃”工程，構建社區治理專業人才庫，以重慶為例可以借助重慶大學、西南大學、重慶師范大學、重慶工商大學等開設了社工專業的高校平臺為重慶乃至全國的社區治理提供專業教育及人才培養。同時，大力支持社區管理與服務人員參加社會工作或相關專業學歷教育。

另一方面可以加大對于千人以上社區的基層民政干部、社區專職工作者、村（居）委會成員、專職社工進行系統化的社會工作專業知識、先進技術運用、職業素養培訓，使其逐步提升轉化為社會工作專業技術人才，增強社區社會工作人員的服務能力。同時，針對地方區縣專業人才嚴重不足，區域發展差異巨大的情況，可以考慮構建市級層面的社區治理專項人才儲備庫，通過互聯網和自媒體平臺實現區域間人才流動、協調和支援。當然，各區縣政府也應該從政策、資金等維度適當向社區治理領域傾斜以鼓勵、支持地方設立社會工作專業、設置社會工作專業培訓基地，通過政府杠桿撬動社會組織參與社區治理，再通過社會組織參與社區治理對本區乃至相鄰區縣的社區治理從業人員進行定期或者不定期的專項培訓。

當然，隨著時代的發展、社會的進步，基層社區治理牽涉的領域必將越來越廣，未來發展的空間也將越來越寬，在國家踐行“構建共建共治共享的新型社會治理體系”的背景社區治理必將是未來基層社會治理中的關鍵環節。本文所論述的問題與對策只是當下社區治理過程中的幾個方面，未來在社區治理領域還可以進行更加深入的挖掘與研究。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，中華人民共和國中央人民政府網，[2017-10-27].

[2]習近平.堅定不移把全面從嚴治黨引向深入——習近平總書記參加重慶代表團審議時的重要講話，新華網[2018-03-11].

[3]中共中央國務院.關于加強和完善城鄉社區治理的意見，新華社，[2017-06-12].