北京市停車現狀分析及解決路徑

張熙莉

(中央民族大學管理學院，北京 100000)

1 停車管理現狀

1.1 項目背景

北京是中國人口最密集的城市之一，也是機動車保有量最高的城市。2017 年末北京全市常住人口達到2170.7 萬，北京汽車保有量596.9萬輛，北京共有停車位190.6萬個，缺口達到371.3萬個。而在2005年，該市機動車保有量還是258.3萬輛，備案停車位有71.8萬個，缺口為186.5萬個。從數量上來看當前北京停車位的數量遠遠追趕不上機動車的數量，而停車位的大量增加已不斷地在蠶食這個城市寶貴的土地資源和公共空間。與此同時，北京也正飽受大氣污染和交通擁堵問題的困擾。

1.2 停車政策演進

為應對和解決停車問題，北京市出臺了一系列的政策，以指導和協調北京市在停車規劃、建設、管理層面上的工作。下文展示了其中最重要的一些政策和規劃內容：

2005年，《北京交通發展綱要(2004-2020)》由北京市交通委員會編制，對停車設施的建設制定了一系列的政策。在發展綱要中，提出要在2010 年實現基本停車位“一車一位”的目標，即為每輛機動車配置1 個停車位，通過建設停車泊位來解決北京市停車問題，這與國際上將停車供應限制作為交通需求管理工具的做法背道而馳。

2006年，在《北京市“十一五”時期交通發展規劃》中，提出了“推進停車設施建設與運營的產業化，加快公共停車設施的建設步伐”的策略，以實現“市區基本停車位‘一車一位’”和“公共停車位總量達到汽車保有量的10% 以上”的政策目標。這個政策確立了市場在北京停車設施建設中的地位，但也導致這個城市接下來數十年面臨小汽車依賴型發展的風險。

2012年，《北京市“十二五”時期交通發展建設規劃》再次強調了公共交通優先的發展策略，但同時也提出了在中心城區建設5萬個公共停車位，在老舊小區建設20 萬個簡易式、機械式停車位，以及在地鐵站周邊新建2.1 萬個駐車換乘停車位的規劃目標。在有大量停車供應缺口的地區，鼓勵使用綠地停車和實施停車共享。不同分區實行路外停車標準差別化，路內停車采用現代智能技術管理。初步提出了“路內高于路外、中心高于外圍、地上高于低下”的停車收費方針。

1.3 停車收費

1.4 現行的停車管理系統

北京市內不同區域和地段的路內停車管理體系并不相同，路內停車管理系統非常落后，大部分采用人工收費，管理員提前向車主收取停車費用，若實際停車時間不足則費用不返還，車主可向管理員索取發票。管理員的上級通常會制定一個收益目標，剩余的收益一般落入管理員自己的口袋。此外，為吸引更多更穩定的顧客，管理員會為全日、全月或全年停車的車主提供費用折扣，從而忽略了官方的停車收費標準。停車經營者為保障利益，會隱瞞實際的停車數據，包括停車供應量，占有率和周轉率等，使政府難以掌握真實的區域道路停車需求，難以制定有效的停車政策和收費標準。

相比之下，路外停車場則使用了較為先進的管理系統，但在不同場所之間亦有區別。有些路外停車場在入口處提供了實時的停車信息指引牌，有的甚至將指引牌設置在道路上。盡管未深入調查，但仍可發現部分指引牌上的可用停車位比實際上的要少，出現信息不吻合的情況。

2 停車問題分析

2.1 停車戰略與政策

(1)政府不應承擔提供充足停車泊位的責任。停車泊位是一種商品，而不是權利。政府的職責不應為每個居民提供充足的停車位，而應完善道路交通組織和路內停車管理，構建公共交通、步行和騎行設施于一體的交通系統，并制定正確的政策以讓房開發商和社會資本在路外停車設施方面扮演更重要的角色。尋找停車位是車主應負的責任，而這個車位應從政府(路內停車泊位)或開發商(路外停車場)處租用，租金應反映車位的價值和能夠幫助政府達到減少交通量的目的。

(2)增加停車泊位供應會導致更多的停車需求。長期以來政府疏于對路內停車泊位和違章停車的管理，允許建筑配建大量的路外停車設施，甚至鼓勵投資建設路外停車場，使機動車停放和使用變得非常方便，以至于刺激了更多的人使用小汽車出行，導致交通擁堵問題的進一步惡化。

(3)路內違章停車管理受到忽視。通過調查發現，城市街道存在大量占道停車和長期違章停車的情況，而周邊的路外停車場卻大量空置著。可見，北京如只重視路外停車場建設，而忽視路內停車收費管理和對違章停車執法是不科學的，不僅無法解決現有問題，而且造成了政府財政浪費。路內停車管理還應鼓勵社會力量投資興建路外停車場，以滿足長時間的停車需求。

2.2 路內停車

如上文所述，有些街道的路內停車需要付費，有些則免費。因而，需要付費的路內停車位占有率較低，而免費使用的路內停車位占有率較高，周轉率低。與此同時，北京目前的停車分區的范圍太大，三環以內的整個區域都被劃分在一個停車收費最貴的分區，無法有效引導停車需求遠離最重要的地段。車主在街區內低速繞行尋找空置的停車位，不僅影響其它車輛的通行，也增加了空氣和噪聲污染，危及到行人的安全。

2.3 違章停車管理

由于相關人員執法力度不足，北京市的違章停車較為普遍。占用人行道和后退區停車不僅造成行人通行不便，而且遮擋了沿街商業的門面和出入口。此外，自行車道被機動車停車占用的情況也較常見，使自行車騎行者被迫在混亂的機動車流中穿行，增加了危險系數。然而以上違章停車行為并沒有得到罰款警告，相關職能部門對于違章停車管理的執行力相當弱。

2.4 路外停車

最新的五年規劃中提出了要提高居住類建筑的配建標準，但這個做法會鼓勵小汽車擁有量的增加、導致更高的小汽車使用量、以及更多的出行停車需求(尤其是市中心)。另一方面，由于停車配建標準中規定的是下限，開發商所建的停車位已經大大高于這個值。

對比詞庫除了漢日對比，還明確了新詞的詞源及其國別，并標有日漢雙語詞義注解，為考察詞義變化與新詞構成特點創造了條件。

在居住小區，尤其是在沒有路外停車空間的老舊的居住小區內，地面的公共空間被大量小汽車停放占用。這些本應是供小孩玩耍、老人鍛煉和社區居民交流的場所，因為要滿足小部分居民的停車需求而消失了。這種做法損害了其它居民使用公共空間的權利。

2.5 制度挑戰

在北京，對于任何一個政府組織來說，要實現積極的停車改革都是一件很艱難的事情，因為各職能部門承擔的角色和責任非常分散，紛繁復雜。停車收費價格的標準是由發展與改革委員會制定的，但他們并沒有根據交通和停車的數據來制定，而擁有這些數據的部門則是交通委員會。如果區域要實行路內停車收費，必須要得到交警部門的許可，而他們不可以監管停車運營系統，因為這是城市交通委員會的職責。雖然有交警(負責路內)和城市管理綜合執法局負責停車執法，但這些單位缺乏足夠的權力、意愿或興趣加強執法力度。

3 停車管理建議

3.1 停車分區

設置特定的路內停車區，這些停車區的所有設置路內停車泊位的街道，都可根據街道所在停車區的收費標準收取相應的停車費用。停車區及區域邊界的劃定，應選擇在最中心、停車需求最大、停車問題最嚴重的地區，以引導司機遠離這些高價值地區。區政府應在市政府的指導下，與規劃設計機構的協作開展停車需求、停車位占用率和周轉率的調查研究，從而確定不同地區的停車收費價格標準。

依據國際上最佳的實踐經驗以及歐洲城市的實踐經驗，北京每個區將需要劃分成幾個區域，而這些區域至少有一個或兩個較高價格的停車區與。停車區都不是靜態的。許多因素會隨著時間推移而改變，影響停車需求，而停車區及其價格也需相應改變以達到目標的占用率。通過根據停車需求擴大和調整停車區的范圍及收費價格，北京的停車問題將逐步得到解決。

3.2 停車收費價格

由發展改革委員會制定的停車收費標準有時候并沒有得到嚴格遵循。對違章停車的執法不力，使得許多駕駛者在車行道、人行道和建筑后退器內隨意違章免費停車。那些付費停車的人也經常可以與停車場管理員進行議價，尤其是那種長時間停放的車主。

路內停車的收費價格必須按時段收費，而且不能給予長時間停車優惠。路內停車應只提供高價的短時間停放，且應結合時間限制來確保這個措施得以實現。對停車按次收費會刺激駕駛者停放盡可能長的時間，以最大化他們停車費用(沉沒成本)的利用率。

建議增加居住區內的路內停車費用，因為月租的優惠價格會鼓勵人們購車，從而增加汽車的使用。建議在未來系統成熟時，考慮實行時間累進式停車收費，也就是逐漸提高連續停車的每小時停車費。最后，發改委并不是決定停車收費的最佳單位。因為停車收費與交通關系更為密切，交委應該在停車收費問題上擁有更有更強的決定權。

3.3 停車限制與時間限制

在實施提議的路內停車系統時，街道需要重新設計以適應路內停車位。而在一些街道，不應設置路內停車泊位。以下三種情況下應考慮禁止停車：在具有明確交通功能的道路上(像在環路上已有的案例)；在人流量較大的街道上，如商業街；在交通需求達到道路容量極限或有自行車車道優先的街道上。更多的街道設計建議詳見本報告的停車設計章節。

路內停車主要是為短時間停車服務，因而需要保持較高的周轉率，來為那些短時間停車和進行快速購物、商務會議、午餐等的人提供泊位。限制停車時長是增加路內停車位的周轉率和空置率的有效方法。在有大量路外停車泊位控制的區域，時間限制還可以引導長時間停車者使用路外停車場。

3.4 停車技術

北京的路內停車管理中沒有應用現代技術。政府需要對機動車道，自行車道，人行道安全和高效負責，卻無法從停車管理系統中得到任何關于司機停車行為的數據。停車需求、占用率、周轉率和停車實際收益全然未知。如前面所示，停車管理對于城市的活力、道路本身和交通運輸系統的效率都有著重大的影響。沒有停車行為的基本數據是不可能制定出一個成功的交通需求管理政策(TDM)。實施規范的路內停車系統，可以使政府有機會獲得這些數據，同時也能更有效的管理北京中心區的停車與交通。有了這些數據，就能制定合適的停車收費價格，而停車政策、規范和限制也能得到更好的解釋、監督和改善。此外，高科技使停車收入透明化，并將停車繳費程序和停車員檢查分離，不給停車收益出現任何可能的損失。

3.5 停車執法

目前違章停車執法是由協警配合交警執行，但執法力度并不大。盡管他們沒有權利來開出罰單，他們會記錄下這個違法的停車行為(包括拍照證明)，并交由交警處理，同時在車窗上貼上告示。這個告示能指引司機去向交警報到，然后在那邊付清罰款。由于交警執法需要耗費財政經費及警力。從停車罰款的收入中分成是首選的辦法，這能夠鼓勵交警更有效地執法。在人行道和后退區的違章停車的執法責任應該由交警來承擔。在2005 年，廣州實施了一個成功的對違章停車進行執法的新模式。市民可以對違章車輛拍照并提交給交警。違章車輛的所有者將被處以罰款，而照片提供者則可以獲得現金獎勵20 元。這個模式非常的成功，但隨后駕駛者的抱怨甚至訴訟，讓這個模式變得有爭議性，因而最終無法繼續實施。武漢最近也采用了類似的做法對停車進行執法。

3.6 停車共享

對于路外商業停車場，應整合并向公眾開放相鄰地塊的停車空間將有利于節省大量的停車空間、土地和建設管理成本。停車共享有助于平衡停車供需關系，減少路外停車空間的需求。停車共享不僅能在現有的路外停車位實現，也適用于新建項目的規劃配建停車位。

3.7 體制改革

北京市的停車管理體制上存在管理部門多頭管理的問題，因此有必要先從體制上進行改革。本研究建議成立停車改革委員會，成員由各相關職能部門組成，由市長直接管理。各部門的高級官員(包括市交通委、市規劃委、市公安局公安交通管理局、北京市發展改革委、市城管執法局、市住房城鄉建設委和工商行政管理局)一方面應協同市長共同推進路內停車和路外停車的改革，另一方面應保證在新成立的停車改革委員會中分配的各自部門的政策任務得以落實。此外，停車改革委員會可以對各區、縣政府的停車改革提供專業技術支持和幫助。市長的支持對于整合各部門編制整體、全面的停車政策，以及創造環境成功實施停車改革示范區并擴大影響范圍至關重要。

3.8 征稅

辦公樓、購物中心等出行目的地的路外停車設施情況會影響居民的出行方式選擇。如果有充足的停車位，大多數人傾向于選擇駕車前往，而非搭乘公共交通、步行或騎自行車。除了嚴格控制路外停車場的車位數上限，政府還可以采用向辦公和商業類的停車場征收稅費的方式進行控制。在英國，公司有可能因在辦公區提供停車位被征稅。從諾丁漢2012 年開始停車位征稅制度以來，英國各城市政府向辦公區每個停車位征收的稅費高達250 英鎊/年，停車問題也大大得到改善。