我國農村跨界公共危機與協同治理芻議

張學本　張雙雙

摘要：農村的和諧與穩定是實現全面建成小康社會目標的重要基礎。然而，現階段的跨界公共危機已成為影響我國農村穩定發展的主要障礙之一。本文基于協同治理理論，運用系統規范的研究方法，在分析農村跨界危機治理脆弱性與協同治理能力構成的基礎上，從培育協同治理理念、構建協同治理機制、完善協同治理框架、設立協同治理機構等方面，提出了推進農村跨界公共危機治理的對策，以期對我國農村跨界公共危機協同治理有所裨益。

關鍵詞：農村跨界公共危機；危機治理脆弱性；協同治理理論；協同治理能力

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）01-0032-07

收稿日期：2017-09-05

作者簡介：張學本（1966-），男，遼寧本溪人，遼寧大學哲學與公共管理學院教授，經濟學博士，研究方向為東方管理文化、管理溝通；張雙雙（1991-），女，山東德州人，遼寧大學哲學與公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理。

德國著名社會學家烏爾里希·貝克曾指出：“我們生活在文明的火山上，風險社會中不明與無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”。隨著經濟社會的不斷發展，我國農村各領域的危機事件不斷出現。農村公共危機的發生除了傳統的突發性、不確定性與危害性之外，還表現出跨界性與復合性等新特點。跨界性，主要表現為空間上跨越行政區界或地理界線，一個角落發生危機可能會通過一定介質迅速波及到其他區域，影響周邊鄉鎮或村莊。例如：2010年6月，江西撫河唱凱堤決口，致使兩個鄉鎮被淹，給下游5個鄉鎮近14.5萬人帶來巨大威脅，同時給京福高速正常通車及附近12萬畝耕地有效耕種埋下安全隱患。2012年6月，榆林市靖邊縣突發原油泄漏事件，當地一面積達800余畝的水庫遭受污染。導致水域周邊多個鄉鎮居民及牲畜沒有可飲用的水。2015年，漳州市古雷鎮出現PX項目爆炸事故，古雷鎮周邊近1.5萬名群眾被迫轉移。復合性指的是危機的發生在不同地域上擴散的同時還會跨領域逐漸蔓延，甚至會形成一條危機鏈，鏈條上上下下所觸及的領域均會受到不同程度的影響。例如：2004年的禽流感給我國農村大部分地區的養殖業造成了巨大損失，經過治理后危機雖有所緩解，但變異后的病毒開始感染人類，使相應地區的生產與生活受到了更大范圍和程度的影響。面對農村跨界公共危機在不同空間、時間、地域及領域內蔓延的復雜性等特點，傳統危機應對方式在農村顯然不能奏效。因此，尋找農村跨界危機治理的突破口已成為當務之急。

一、相關研究概述

當前，農村公共危機已成為影響農村和諧穩定發展的主要因素之一。國內學界對農村公共危機問題已進行了不同層面的研究并取得了豐碩成果。其中具有代表性的研究成果體現在以下幾個方面：第一，關于農村公共危機概念的界定。李燕凌、陳冬林、凌云（2005）認為：農村公共危機是一系列危害農村政治穩定、經濟可持續發展、社會安全，同時對農村居民的基本價值觀念與道德規范帶來沖擊的大規模突發性事件。梁亞樨、謝東（2007）認為：公共危機即因農村社會經歷突發性變故，致使農村生產受到破壞，村民生命及財產安全受到威脅，鄉村社會秩序陷入混亂狀態。伍國勇（2014）認為：農村公共危機是在鄉村自然、經濟、政治與社會矛盾運動中。因對立矛盾的積累與激化導致的沖突性事件。第二，對農村公共危機治理主體的研究。多數研究不約而同地強調了協作治理意識對提升農村區域整體危機治理能力的重要性。程瀟凝、潘桂媚、劉紅（2015）從常態與非常態兩個層面對農村危機治理主體進行了分析。并認為：通過治理意識的提高，治理主體溝通的加強，治理權責的明確等措施，能夠促進農村公共危機多元治理能力的提升。徐雙敏、羅重譜（2010）認為：只有在強化各主體參與協作的意識。健全多主體公共危機治理外部機制的前提下，才能逐步提高農村各危機治理主體協作應對的能力。第三，農村公共危機的現狀、成因、治理困境與對策設計。王東陽（2003）認為：非典、糧油價格上漲及農村禽流感事件給我國農業和農村發展提出新挑戰的同時也帶來了發展機會。近年來，因宅基地、村委會選舉、供水供電等糾紛引發的農村群體性事件頻發，農村公共危機的潛在風險因子呈現逐漸增加趨勢。劉冰（2004）認為：政府公共產品在農村供給碎片化可能誘發公共危機。楊靜、陳建明、趙紅（2015）認為：部分農村地區基層政權及村民自治組織建設滯后是導致危機爆發的主要原因。徐元善、金華（2015）認為：面對農村跨界危機治理碎片化及由此導致的跨區域運作機制的癱瘓，應采用整體性治理來進行跨界危機治理碎片化的邏輯修正。具體應從治理理念、治理主體與治理手段等方面協調推進整體性治理模式的構建。基于協同理論與治理理論并借鑒現有文獻。筆者將農村公共危機協同治理界定為：政府、農村自治組織、村民等治理主體通過合作模式在危機預防與預警、信息溝通、應急處置、事后修復、總結評估等環節采取集體行動，以應對發生在農村開放系統當中危機的治理活動。筆者認為：農村跨界公共危機協同治理應具備如下特征：（1）治理主體的協同。協同模式有三種：以村莊為最小單位的治理主體之間的內部協同；村莊與村莊之間治理主體的橫向協同；村莊治理主體與上級政府之間的縱向協同。（2）治理資源的協同。主要體現在信息資源與實體資源的協同兩方面。危機信息資源應實現實時全面共享，避免“信息孤島的出現；實體資源應實現高效配置與優勢互補。（3）治理流程的協同。協同治理是對危機進行全流程的動態管理。治理流程中的每個環節是環環相扣、緊密相關的，并且所有治理環節在整體上構成一套閉合回路系統。實現動態危機信息在各個環節實時共享的同時還要保證危機預防與預警的靈敏度。

傳統農村公共危機的誘發因素復雜多樣，危機影響范圍廣、持續時間長、破壞性大。上述相關文獻已經展開了相對詳細的研究。然而現階段對農村跨界公共危機的研究仍稍顯不足，研究方法與視角尚待進一步明確并具體化。筆者在借鑒現有文獻基礎上，以農村跨界公共危機治理脆弱性為切入點，對農村跨界公共危機治理碎片化現象進行了重點分析。

二、農村跨界公共危機治理的

脆弱性分析

跨界危機治理的脆弱性在農村主要表現為協作意識薄弱、治理主體單一、治理流程不全等方面以及由此帶來的協同治理的集體行動困境。對農村跨界公共危機治理脆弱性進行分析，可以為農村跨界公共危機治理找出重點、指明方向。

（一）協作意識薄弱

當前。我國農村公共危機治理主要依靠相應職能部門及屬地政府展開。此種各自為政的危機治理模式容易導致“屬地利益本位”思想的產生。目前，由于危機治理成本分擔及利益共享不易協調等原因，不同屬地政府之間進行協作治理的主動性還不強，甚至有少數基層行政管理者不僅沒有協作意識，反而在“個人利益本位”思想的驅動下，為了個人獲取政績將本區域內的危機間接轉移到鄰近區域。這種行為不但不利于危機的化解，反而會延長危機治理周期，增加整體性治理成本。

部分農村村委會主動協作意識薄弱。目前，隨著市場轉型的速度不斷加快，部分農村地區農民的“家庭利益本位”意識凸顯。危機帶來的沖擊與損害只要是不涉及自身利益，多數農民不會對危機的預防與應對予以過多的關注，表現出“事不關己，高高掛起”的姿態，缺乏與村委會及其他自治組織共同協作應對公共危機的意識。

（二）治理主體單一

在傳統思想的影響下，人們普遍認為公共危機治理應該是政府機關綜合運用各種行政手段，構建危機治理機制，采用相應的應對措施來預防、應對并化解危機，保障農村社會穩定的政府管理活動。當前，基層政府在危機治理中承擔了大量工作，基本上形成了“獨挑重擔”的局面。雖然基層政府在公共危機治理中發揮了主導性作用，但政府并不是萬能的，當面臨出乎意料或是從天而降的種種危機時，很可能會出現“政府失靈”的情形。所以，農村跨界危機治理需要除政府之外包括村委會、農村社會組織及農民在內的治理主體的參與。但是農村經濟發展所帶來的新一輪基層社會結構與管理制度的變化，導致村委會制度型權力的弱化，動員與組織能力的降低。部分村委會也逐漸失去了主動動員村民參與農村危機治理的熱情。在個別地區，農村村委會還承擔了基層政府下達的行政性任務，在危機面前很少有精力組織農民去參與應對。農村勞動力的外流，在致使基層治理資源減少的同時，也減少了部分農民對土地的依賴，淡化了其對農村生活的認同與歸屬感，降低了主動參加農村公共危機治理的積極性。農村社會組織在管理人才缺乏和自身發育不良的情況下，參與公共危機治理力量有限。

（三）治理流程不完善

公共危機的產生及演變是一個包括潛伏期、發展期、爆發期直至最后恢復期在內的生命周期。由此看來，針對農村跨界公共危機治理，不只是對某些危機環節的應對，而是從整個危機治理流程入手，宏觀把握、整體協調推進治理工作的過程。跨界公共危機的全流程治理指的是包含危機預防與預警、危機信息溝通、緊急處置、事后修復、總結評估等環節在內的完整治理框架。目前，一些農村地區的公共危機治理流程并不完善，主要是采用被動的危機治理模式。農村危機治理重點異化，主要表現為以下幾個方面：一是重危機應急處置，輕危機預防與預警。與城市危機治理相比，農村危機的預防與預警工作基本處于起步階段。沒有真正認識到預防與預警環節在危機應對中的重要性，防范意識不強，危機預警滯后。比較典型的案例是郭占峰、李小云（2012）在對我國西北某村莊進行危機個案研究中提到的，2006年6月，突發禽流感危機，直到9月份專業養雞村營村才開始采取全面應對措施。二是危機信息溝通與總結評估環節有待完善。個別農村地區基層政府在發現危機苗頭后，不僅不及時采取預警與應對措施，反而向上級虛報、瞞報、漏報險情，最終形成了被動局面。由于農村對危機治理的評估與總結環節重視度不夠，往往習慣于一次次被動式地應對危機，因而缺乏危機治理的前瞻性。

三、加強協同治理能力建設：農村跨界公共危機治理的新方向

加強跨界公共危機協同治理能力建設是促進農村跨界公共危機治理的關鍵，也是新農村建設的迫切需要。農村跨界危機協同治理應借鑒羅伯特·希斯的4R危機管理模式，即縮減力、預備力、反應力、恢復力。一是協同縮減能力：對農村公共危機進行預防，未雨綢繆。二是協同預警能力：在危機到來之前，做好全面、及時響應準備并制定周密計劃。三是協同應對能力：在危機到來后，及時、快速出擊，爭取用較短時間控制危機發展態勢，以免危機升級惡化。四是協同恢復能力：指危機結束后，快速恢復農村常規生產與生活的能力。

（一）協同縮減能力

協同縮減能力即農村跨界危機治理潛在的能力。就是在危機出現之前，通過精心準備，減緩甚至避免危機導致的破壞。協同縮減能力作為農村跨界危機治理的重中之重，簡言之，就是要把危機扼殺在“搖籃”當中，減少危機爆發的幾率，從源頭把控危機，主動治理。強化協同縮減能力建設是將危機治理關口向前推移的必要充分條件。即重視各類防災減災知識的宣傳與普及，重視提升農村群眾主動預防危機的意識，增強危機應對的基本能力。基層政府應堅持為了群眾、依靠群眾的工作理念，充分發揮統籌與領導作用，有效調動村委會為主，農村社會組織參與危機治理積極性，做好危機應對的基本保障工作，把危機協同縮減能力建設放在更重要位置。以確保危機協同治理的協同縮減能力穩步提升。

（二）協同預警能力

協同預警能力在農村危機治理中屬于基本能力。對危機實行預警的目的就是盡早對風險源實施準確定位，為危機的防范及治理指出明確的方向。隨著社會安全脆弱性的上升，人們防范風險的意識也逐漸增強。當前，國內外城市公共危機治理的重點已經從危機應對環節轉向危機預警環節。農村公共危機治理也應將治理重點放到預防與預警環節，重視危機之前的各項準備工作，如風險指標的選取與測度、應急預案設計等，從而為下一階段的危機應對爭取到充足的時間和寶貴的機會。基層政府是農村跨界危機預警的重要主體之一。但面對復雜多變的跨界危機，僅僅依靠政府單一的力量去應對是遠遠不夠的。迫切需要基層政府之間、同一基層政府內部各部門之間、基層政府與所轄村委會之間的密切配合，以推進農村跨界公共危機的協同預警。

（三）協同應對能力

協同應對能力是農村跨界危機治理的核心能力。危機應對是指在危機到來之際，治理主體采取一系列措施，按規劃分步驟來化解危機的活動。農村跨界危機緊急應對的主要任務就是在最短時間內匯集與調用各方治理力量，充分利用有限時間，優化配置應急資源，將危機控制在最小范圍內，盡最大努力減少危機造成的損失。危機確認、危機隔離、危機處置與危機總結是農村跨界危機應對的主要步驟。基層政府之間應打破“條塊分割、各自為政”的危機應對格局，采取立體化、全方位的合作與聯動方式，以最快時間確認危機類別與級別并進行隔離處理。與此同時可以通過媒體及時向農村群眾公開危機應對進程的信息，并向身處危機當中的農村群眾提供應急自救與互救方法，減少其焦慮與恐慌，增強其協同應對危機的信心。

（四）協同恢復能力

協同恢復能力是農村跨界危機治理中不可或缺的能力。指在農村危機過后，使農業生產得以恢復，農村生活正常運轉，政府公共形象得到恢復與提升的能力。加強協同恢復能力建設的關鍵是政府如何在最短時間內提升公信力。在較短時間內恢復農村基本生活秩序。在物質恢復方面，基層政府應當科學規劃、宏觀協調，加快開展災后重建工作，確保農民的基本生活得到應有的保障。同時，動員與協調保險機構與各類社會救援組織、慈善組織有序介入農村災后重建工作，以確保受災損失能夠及時得到賠付，社會援助與政府主導重建工作能夠有效協同、優勢互補。在精神恢復方面，應把受災農民的心里撫慰放在重要位置。依靠專業心理咨詢團隊，化解部分農民的心理問題，轉變其消極心態。通過文藝匯演及現場慰問等方式增強農村群眾災后生活的勇氣與信心。各危機治理主體在災后協同恢復能力建設中應將物質與精神恢復有機結合起來。

四、推進農村跨界公共危機協同治理的對策

（一）樹立以“命運共同體”為導向的協作治理理念

意識與理念是行動的先導與內驅力，能夠引導人們的行動方向。協同治理理論強調在互相信任基礎上的集體行動，主張多主體、多中心條件下的合作共治；以公共問題的解決和對公眾參與的回應為基本目標。樹立以“命運共同體”為導向的協作治理理念，就是政府應逐步完善公共服務供給，促進利益分配的均衡化，以從在根源上減少危機發生的頻次。在應對危機時，政府部門應以維護鄉村共同體的利益及改善民生為基本原則，以主動心態謀求府際間的合作，加強聯動。積極應對危機，兼顧危機治理過程中的效率與公平。村委會作為基層群眾自治組織的代表，應該在農村社會經濟發展過程中培育危機意識，強化“命運共同體”理念。在日常工作中。村委會成員應帶頭掌握危機應對知識，并注重服務意識的培養。農民作為危機應對的分散個體，也應加強學習，掌握基本危機應對知識，增強大局意識，加強鄰里之間交流，增強相互之間的信任，危難之際更要發揚互幫互助精神，齊心協力應對危機。

（二）構建多元主體協同參與跨界危機治理機制

農村危機治理立法滯后，多元主體參與危機治理的信息不對稱、責權不清、隨意性較大等因素導致了除基層政府之外的其他主體參與治理的邊緣化狀態。因此，多元主體共同參與農村危機治理機制的構建需要從以下幾個方面入手：第一，修訂并完善與農村公共危機治理的相關法律法規。現行的《中華人民共和國突發事件應對法》對政府危機治理的權責作了詳實規定，但對其他危機治理主體的參與行為缺少具體的相關規定。所以，迫切需要將政府之外的危機治理主體的權責、參與規范等相關細則以法律法規的形式予以明確，從而使處于“弱勢”地位的危機治理主體能夠依法依規參與農村危機治理。第二，開設統一的危機信息溝通平臺。及時、全面的信息溝通是基層政府與各治理主體聯手應對危機的關鍵步驟。應當借助互聯網資源，開設網站溝通平臺。使各個治理主體通過該平臺實現危機信息交流與共享，進而對危機治理的目標有統一、清晰的認知，通過網絡溝通平臺及時整合危機治理資源，調整治理重點，促進危機處置的進程。第三，增強村委會危機治理的主動性。村委會作為基層群眾自治組織，要理順其與政府之間的“復雜”關系，減少對政府對其下達的行政性任務，確保其有足夠精力動員農民參與公共危機的協同共治。

（三）打造全流程、動態化的跨界危機協同治理框架

跨界公共危機的全流程治理指的是包含危機預防與預警、緊急處置、事后修復、總結評估等環節在內的完整治理框架。現階段，我國農村跨界危機治理將重點放在了緊急處置與事后修復方面。根據公共危機發生的生命周期特點，危機應對的每一個環節都很關鍵。為了避免出現“亡羊補牢”的被動情形，應該把農村公共危機的預防與預警環節放在更加重要的戰略位置。第一，完善危機預防與預警機制。一是要建立可操作性強的風險指標監測體系。依據科學方法選取風險指標，對危機演進過程進行全面分析，動態監測危機風險源，進而提前判斷危機出現的可能性。二是要全面收集并細致分析監測數據。應依靠技術手段將農村地區的氣象、水利、病蟲災害、地震、牲畜疾病災害等方面的風險監測數據進行匯總、分析。三是要降低危機預警重心，注重發揮各個基層村莊預警的作用。鼓勵各村莊根據本地實際統計危機類型、發生頻次并將統計數據上報政府相關部門。第二，提升對危機總結評估環節的重視程度。總結評估環節應貫穿危機治理的全過程。特別是危機過后，應當對危機治理活動進行系統、全面的調查評估，以了解危機發生的原因及其帶來的影響，對農村跨界危機應對的經驗與教訓進行總結，為下一次危機的預警、應對做好準備。農村跨界公共危機往往涉及范圍廣、延續時間較長，這就迫切需要在全流程框架下對危機實施動態監測與治理。

（四）設立專門化的跨界公共危機協同治理機構

在農村跨界公共危機的多主體協同治理過程中，政府作為治理的主要協調者，在應對跨界公共危機時有必要成立一個專門化的跨界危機協同治理機構。例如：美國國家安全委員會負責全國的安全穩定工作，除此之外，在1979年還成立了一個專門負責跨界危機治理的部門——聯邦危機管理局。美國這一做法值得借鑒。筆者建議，應立足我國農村跨界危機的特點與治理實際，在縣級政府層面設立跨界危機管理局。同時縣轄各個鄉鎮政府相應設立農村跨界危機管理辦。跨界危機管理局局長可以由主管農村安全工作的副縣長兼任，工作人員可以從縣級其他各個委力、局抽調、選拔或是公開向社會招聘。在日常工作中該局可以配合地震局、氣象局、畜牧局、水利局、公安局等部門開展農村各類危機的預防與預警工作；當危機到來之際，跨界危機管理局應發揮統籌領導作用，有序組織橫向府際之間跨界危機治理合作，積極促進政府之間在農村危機合作治理中的權責劃分與利益分配的有序、合理，避免因權責與利益分配不均而引起的集體行動困境問題的出現。同時，要領導與協調縣、鄉鎮與村縱向之間的危機治理工作。縣級危機管理局與鄉鎮危機管理辦是垂直領導關系。管理局可以規定各個危機辦實行主要領導負責制，并協助其制定工作職責與工作規范，使其明確具體工作范圍，避免在危機事件上報時出現各個科室相互推諉不愿負責承接的現象。同時，還要積極培育農村社會組織，鼓勵社會組織在跨界危機治理中主動承擔責任、積極配合政府開展危機治理工作。這樣，才能在跨界危機治理中更好地凝集民智，匯集民力，贏得民心，形成上下一致、左右配合、內外互通的長效危機治理機制。

（責任編輯：牟春野）