人民陪審員履職保障制度研究

靳海誠　陳俊清

摘要：人民陪審員履職保障制度有利于緩解司法壓力、促進司法民主、實現實質正義，是我國人民陪審員制度的重要內容。本文基于具體法律法規，從安全保障制度、物質保障制度、職業技能保障制度、職業道德保障制度幾個方面對人民陪審員履職保障制度進行規范闡釋，分析其現實困境，在此基礎上提出相應的建議。

關鍵詞：人民陪審員；履職保障制度；規范闡釋

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）01-0048-09

收稿日期：2017-08-25

作者簡介：靳海誠（1992-），男，黑龍江牡丹江人，中央財經大學法學院法學碩士研究生，研究方向為訴訟法；陳俊清（1985-），男，湖南衡陽人，北京理工大學法學院法學博士研究生，研究方向為訴訟法、破產法。

一、完善人民陪審員履職保障制度的必要性分析

（一）有利于緩解司法壓力

目前，我國社會正值快速發展時期，各種新問題、新矛盾不斷出現，矛盾雙方越來越多地選擇以訴訟方式解決爭議，導致各類案件數量上升，司法機關壓力不斷增大。陪審制是社會大眾了解本國司法制度運作的一種重要方式，也是一種有效方式。科學、合理的人民陪審員履職保障制度能夠使普通公民直接參與到案件的審理過程中。讓人民陪審員為法官分擔審理案件的壓力，從而緩解司法壓力。

（二）有利于促進司法民主

在社會快速轉型期，利益格局深度調整，社會矛盾凸顯，司法民主面臨挑戰。黨和國家領導人多次強調“要發揮人民主人翁精神”“堅持人民主體地位”。人民陪審員履職保障制度實施的效果如何。關系到人民陪審員能否在司法實踐中發揮應有的作用。科學、合理的人民陪審員履職保障制度可以賦予人民參與管理國家的權利，體現和實踐并促進司法民主，防止司法濫用。

（三）有利于實現實質正義

程序正義與實質正義的統一是社會和諧的重要保證。在司法審判中，由于部分法官可能會忽略一些現實性、常理性問題，進而影響案件結果的公平性。科學、合理的人民陪審員履職保障制度可以使人民陪審員從普通人視角和現實生活角度考慮問題、審理案件。法官與人民陪審員從不同角度審視案件，可以深入了解案情，了解公眾對于司法裁判的期待和不同裁判思路可能導致的裁判結果。而綜合考慮法律規則和公眾訴求，能夠提升司法公信力，實現實質正義。

二、人民陪審員履職保障制度規范闡釋

人民陪審員履職保障制度大體包括四個方面：安全保障制度，物質保障制度，職業技能保障制度、職業道德保障制度。

（一）安全保障制度規范闡釋

安全能否得到保障，是人民陪審員能否安心完成陪審工作的基本前提。安全保障制度涵蓋人身安全保障、信息安全保障等內容，是人民陪審員履職保障制度的重要組成部分。2005年實施的《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）第十條雖未具體規定如何保障人民陪審員的安全，但在宏觀上要求人民法院、基層組織依法保護人民陪審員可以正常參與審判活動，這就蘊含了保護人民陪審員安全之意。

2015年公布的《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第二十九條規定了對人民陪審員人身安全進行保護的具體措施。即人民陪審員在人身安全受到侵害時，可以請求人民法院或司法機關進行保護。此外。第二十九條還規定了人民陪審員的個人信息保密制度，以防止人民陪審員住所等信息泄露，力求從多方面保障人民陪審員的安全。

（二）物質保障制度規范闡釋

物質保障制度是人民陪審員履職保障制度的主要內容，涉及法院、政府、陪審員等多方主體，可以分為獎勵機制、補助機制等多項內容。在何種情況下對人民陪審員給予何種獎勵，對人民陪審員的哪些方面進行適當的物質補助，根據什么標準對人民陪審員進行補助，由哪些機關對人民陪審員進行獎勵和補助，都需要法律法規根據司法實踐情況作出相關規定。物質保障制度是否完善，關系到人民陪審員能否履職，能否積極履職，能否恰當履職。

物質保障制度涉及的事項較為繁雜，相關法律法規需要根據社會發展狀況及司法實務情況不斷修訂和補充，因此文件數量較多（見下表）。

從表中可以看出。相關法律法規主要從獎勵機制、補助機制和開支機關三方面對物質保障制度進行了規定。

《決定》明確了人民陪審員履職獎勵機制，但只是籠統的規定，并未具體說明獎勵辦法。如只對人民陪審員的物質保障進行了規定，對人民陪審員的陪審工作和生活予以協調，規定了補助標準，列舉了交通、餐費等可補助內容，并規定同級政府財政為經費開支機關。《最高人民法院、司法部關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的規定從總體上看是對《決定》相關內容的貫徹和細化，涉及人民陪審員在履職和培訓過程中的物質保障，保障范圍有所擴大?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民陪審員管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）則不僅僅限于人民陪審員履行審判職責時的物質保障，還詳細規定了人民陪審員參加培訓時也應給予物質保障，是關于物質保障方面較為全面的規定?！蛾P于進一步加強和推進人民陪審工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）在物質保障的具體內容方面沒有新的規定，主要明確了各級法院在物質保障方面的職責，使得各級法院分工明確，各司其職。2013年人民陪審員經費保障情況見圖1。

從圖1可以看出，人民陪審員工作經費的來源主要是由政府集中專項撥款和統籌解決。其它方式所占比例很小。

《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）規定了人民陪審員因履職而受到所在單位不合理對待時的救濟制度。以往的規定僅僅彌補了人民陪審員因陪審工作而受到的直接經濟損失，并未考慮人民陪審員在完成陪審工作之后因所在工作單位原因而受到的損失。《實施辦法》公布后，人民陪審員因履職問題而在原工作單位受到不合理對待時，可以請求司法行政機關作為第三方介入來化解矛盾、處理糾紛，以維護自身的合法權益。

（三）職業技能保障制度規范闡釋

人民陪審員的職業技能水平直接影響案件的審理與裁判以及司法民主和公平正義。職業技能保障制度直接影響人民陪審員職業技能和人民陪審員制度的發展，須以審慎的態度進行設計。

《決定》第十五條對人民陪審員職業技能保障作了概括性規定，但未規定具體保障措施和方法。而《實施意見》是對《決定》的具體貫徹和執行，并對人民陪審員職業技能保障作了細致的規定，如第一條、第十條、第十一條規定了由人民法院法官培訓機構對人民陪審員進行選任、培訓和考核的大體工作方向，第十二條規定了培訓的基本內容，第十三條對培訓通知進行了具體說明，規定了通知主體、通知對象、通知時間等。

《管理辦法》的內容覆蓋了人民陪審員職業技能培訓的全過程，對培訓機構的業務操作具有指導和現實意義。如其第二十條對培訓進行了分類，規定了不同類型培訓的具體內容；第二十一至二十四條規定了培訓主管部門及其工作任務；第二十五條對培訓進行了歸納總結，確立了以實際需要為根據，結合具體培訓對象。不同培訓對象不同側重的指導性原則；第二十六條對培訓形式及培訓時間進行了具體規定：第二十七條對培訓場所、培訓設施和其他必要的培訓條件進行了規定：第二十八條對人民陪審員崗前培訓《合格證書》的驗證、印制及頒發主體進行了規定?！豆芾磙k法》以人民陪審員是否任職為時間節點，將人民陪審員的職業技能保障培訓區分為崗前培訓和任職期間的審判業務專項培訓，讓人民陪審員在不同階段接受不同內容的培訓，有利于人民陪審員職業技能的階段性提升?！豆芾磙k法》對各部門的培訓職責和任務進行了詳細規定并將權責明確化，有利于防止各部門相互推諉責任情況的發生，旨在將人民陪審員的職業技能培訓落到實處?！秾嵤┺k法》第二十八條則在上述規定的基礎上進一步明確了司法行政機關的職責，在互聯網普及的當下，強調了技術支持對于提升人民陪審員職業技能的重要性。

（四）職業道德保障制度規范闡釋

人民陪審員做好陪審工作，不僅要具備扎實的職業技能，還要在思想上具備正確的是非觀、道德觀，需要有足夠的工作熱情和積極性，這就需要職業道德保障制度的不斷完善。

《決定》第十三條及第十五條僅對人民陪審員職業道德保障作出了概括性規定。未明確提出具體的保障措施，有待進一步完善。而《實施意見》第十二條和《管理辦法》第二十條第二款細化了《決定》的內容，將職業道德納入人民陪審員培訓、考核內容中，職業道德培訓工作正式展開。《若干意見》第二十三條和第二十七條進一步細化了人民陪審員崗前培訓的具體內容，并給予人民法院一定的自由裁量權。允許法院結合本地區案件特點與類型安排培訓內容。

《實施辦法》第十一條首次規定了人民陪審員宣誓制度并附以誓詞，這是對英美法系國家法官、陪審員及證人宣誓制度的借鑒?！秾嵤┺k法》的附件二《中華人民共和國人民陪審員宣誓規定（試行）》，對于宣誓儀式的組織機構、誓詞、領誓人、宣誓流程等作出了較為全面細致的規定，從整體上保證了宣誓過程的莊重性和流暢性，體現了立法、司法機關對于人民陪審員職業道德保障的重視。

三、人民陪審員履職保障制度面臨的現實困境

（一）安全保障制度面臨的現實困境

我國現有法律法規對人民陪審員安全保障的規定不夠全面、細致。雖然《實施辦法》對人民陪審員的人身、信息安全保障作出了規定，但未對人身安全保障的內容進行系統分類，也未對相應的救濟措施、懲罰措施進行周嚴、詳盡的規定。

（二）物質保障制度取得的成績及實施過程中面臨的現實困境

在陪審（或參審）員的物質保障方面，實行陪審（或參審）制的部分國家都給予陪審（或參審）員一定的經濟補貼，用以減少因陪審（或參審）工作而產生的經濟負擔。

我國一直堅持對人民陪審員進行物質保障的原則，特別是近年來人民陪審員的物質保障水平有了大幅度提升，主要原因有兩個：一是立法機關和司法機關結合司法實踐并借鑒發達國家經驗，不斷出臺法律法規和具體實施辦法、細則，彌補了法律相關規定的不足。新出臺的相關規定已較為全面細致，涵蓋交通、就餐、工作單位薪資扣減補償等諸多方面。二是各級政府、司法行政機關能夠嚴格按照法律法規辦事。從2016年度的司法實踐情況來看，試點法院、司法行政機關和財政部門三者都能夠通力合作、積極協調，嚴格按照人民陪審員經費保障制度對經費進行統一管理，不同款項用于不同事項，不但提高了人民陪審員的工作經費標準，還專門將其納入人民法院業務經費中。補貼方式有按件補貼和按次補貼兩種，采用前者的法院居多，具體情況見圖2。

還有一些試點法院在現有法律法規的基礎上積極嘗試。采取不同方式加大對人民陪審員的物質保障力度。一些法院自付費用為人民陪審員購買意外傷害保險，如廣西上思縣法院；還有一些法院出臺了詳細規定保障人民陪審員的人身、財產安全，如青島市中級法院、鹽城市中級法院。

盡管人民陪審員物質保障制度已較為完善，但目前仍面臨以下困境：一是在制度設計層面如何適應社會快速發展的需要。立法機關、司法機關怎樣才能保持近年來在制度設計方面的良好狀態，結合司法實踐協調好人民陪審員、司法機關和政府財政部門三者間的關系，提高物質保障機制的運行效率，優化物質保障制度的實施結構，提升以財政撥款或統籌解決方式獲得的物質保障款的利用率，讓每一分錢都用到實處并切實發揮作用，最終實現“制度規范實踐，實踐優化制度”的良性循環，等等，這些都是制度設計時要考慮的問題。二是在司法實踐層面如何進一步規范有關主體的行為。雖然目前很多試點法院在這方面已經取得一定成績，但仍有部分基層法院態度不夠端正，不重視最高人民法院、財政部出臺的一系列有關人民陪審員物質保障的規定，未能制定統一的補助標準，出現了將交通、誤工等費用一并納入其中的現象，未能從現實需求出發形成與社會良性發展趨勢同向變化的經費增長機制。一些地區的人民陪審員“陪而不審”，把陪審工作當成獲得經濟收入的方式，不履行職責又得到補助，浪費了司法資源。如何解決類似問題，在不激化矛盾的同時平衡各方利益也是目前物質保障方面存在的現實困境。

（三）職業技能保障制度取得的成績及實施過程中面臨的現實困境

立法、司法機關對人民陪審員的職業技能保障極為重視，相關法律法規旨在提升人民陪審員審理案件的水平。最高人民法院多次召開研討會，對如何改進人民陪審員培訓機制，如何創新培訓形式和培訓內容，怎樣保證培訓經費發放到位，怎樣提升培訓的針對性和實效性等諸多問題進行探討。實踐中，為了使人民陪審員教育培訓工作能夠順利進行，最高人民法院還積極舉辦人民陪審員培訓班并組織編寫《人民陪審員履職讀本》，為下級人民法院如何培訓人民陪審員作出示范。各試點法院也紛紛開始行動，如福建省高院定期舉辦了人民陪審員培訓班，北京市高院對新任人民陪審員進行培訓等。總體來看，各級人民法院在培訓理念上已發生轉變，開始有針對性地選擇和設計培訓課程。旨在培養人民陪審員程序法與實體法并重的意識，提升其證據認定能力，力求打造一支職業技能水平過硬的人民陪審員隊伍。

但在是否應該提升人民陪審員職業技能水平這一問題上。仍存在贊成與否定兩種不同的觀點。贊成者認為，提升人民陪審員的職業技能水平，有利于對案件事實的認定，有利于提高案件審理效率；否定者認為，可能導致人民陪審員和法官在性質上混同，成為“無袍法官”，而不能真正代表人民群眾的想法和觀點，無法彌補法官職業思維定式的不足，進而不利于實現司法民主。對此，美國喬治·華盛頓大學法學教授丹·索洛夫認為：身處21世紀，而我們運用的法律體系仍是中世紀發明的司法手段，應該用更專業的途徑來解決法律糾紛了。而不是讓從街頭強拉來的、通常是不情不愿的人來做決策，讓他們打亂自己的生活而為他人解決糾紛，而且沒有專家來權衡事實、沒有適用法律，并因此提議用專業的陪審員取代普通的“外行陪審員”。

筆者認為，人民陪審員代表公眾參與司法審判的過程是司法民主的最好體現，因此，精英化的專業司法人員不適合擔任人民陪審員。司法包括兩個內容：一是法律適用，二是事實認定。通過職業培訓和審判實踐，法官具有高度的人工理性，有利于解決法律適用問題。普通的人民群眾具有民間智慧，有較好的自然理性，有利于解決事實認定問題。法官和陪審員在司法審判中各有優勢，也各有不足。培訓人民陪審員的目的是讓陪審員具備審理案件的基本常識，避免純粹的個人情感判斷可能造成的案件審判錯誤，而非讓陪審員盡量接近法官的水平和能力?？梢?，對于人民陪審員進行適當的職業技能培訓是必要的，但如何把握分寸，既能通過培訓和考核提升人民陪審員的職業技能。又能避免人民陪審員與法官身份特質的趨同：既能防止人民陪審員“精英化”，又能杜絕過分追求“大眾化”現象的發生，是人民陪審員職業技能保障制度面臨的困境。

（四）職業道德保障制度面臨的現實困境

關于人民陪審員的職業道德保障，相關法律法規從職業道德、司法禮儀、審判紀律等幾個方面進行了規定，《實施辦法》借鑒了英美陪審制的宣誓制度，要求人民陪審員進行公開宣誓，這是一大創新，但相關制度對人民陪審員的職業道德水平的提高能夠產生多大影響尚待觀察。

法律是道德的底線，但法律不等同于道德，法律可以依靠國家強制力來保證實施，而道德卻不是。從含義來看，道德是調整人們相互關系的行為規范的總和，它依賴社會輿論和人的內心信念來維持，通過善和惡、正義和非正義、誠實和虛偽等道德概念來評價和調節人們的行為，具有歷史性和階級性。存在于人的觀念中的道德，在不同國家、不同地區、不同時間、不同情形、不同群體、不同個人間，有著不一樣的衡量標準和評價結果。如同法律與道德的關系一樣，職業道德的評判標準受現實情況多變性和復雜性的影響較大，在不同地域、不同時間、不同人之間也難以進行衡量和評價。如在某些人眼中不符合職業道德的做法，在另一些人眼中卻情有可原甚至無可厚非。正是因為道德如此難以衡量和把握，就使得道德評判標準不一，不僅立法機關在制定有關人民陪審員道德保障方面的法律法規時難度較大，司法機關在制定相應的實施細則時也有較大難度。而且制度實施效果也未必明顯。目前雖然我國也實行了人民陪審員宣誓制度，但宣誓制度的作用需不斷增強。因此，應針對具體情況具體分析，在各地情況各有不同的情形下制定行之有效的人民陪審員職業道德保障制度。

四、完善人民陪審員履職保障制度之建議

（一）完善安全保障制度之建議

建議深化人民陪審員安全保障制度改革。首先，在立法方面力求全面、精細，可以參考日本之規定，擴大保護范圍，將人民陪審員及其近親屬的個人信息、家庭信息納入保護范圍。如日本《關于裁判員參加刑事審理的法律》將人身安全保障的范圍由裁判員、補充裁判員擴大到裁判員候選人、預定人，并規定了哪些信息不可以公開。也可以借鑒韓國之規定，在法理分析和實踐調研的基礎上，將救濟措施進行分類并附以相應的懲罰措施，從而形成體系完整的安全保障制度。如韓國《關于國民參與刑事審判的法律》對陪審員的安全保障作了全面、系統的規定，不僅規定了陪審員享有隱私權、人身安全權及不接受解雇或其他不利待遇權，而且還規定了與之對應的一系列權利救濟措施和懲罰措施。其次，要在法律規定中完善安全保障制度的同時，在實踐中將其落到實處，讓其真正發揮效用。相關試點法院在嚴格遵守法律法規的基礎上，應積極探索，勇于創新，在審判實務中總結經驗，從現實需要出發，制定具體規范保護人民陪審員的安全，打消人民陪審員在履行職責過程中可能存在的后顧之憂，使人民陪審員積極、有序地完成陪審工作，使人民陪審員制度得到順利實施。

（二）完善物質保障制度之建議

完善物質保障制度，一方面，應堅持總結國內司法實踐與借鑒發達國家經驗相結合的原則；另一方面，應分別從人民陪審員、司法機關、政府三方主體的不同視角來加以完善。

關于堅持總結國內司法實踐與借鑒發達國家經驗相結合的原則，應做到以下兩點：第一，國家立法機關和司法機關應加強相互之間的聯系與溝通，發揮“紐帶”作用，歸納總結好的做法，優化后及時向全國基層法院推廣。例如海南瓊山區法院設立陪審員辦公室的措施就值得推廣嘗試。第二，國家立法機關和司法機關應結合我國實際并積極借鑒其他國家陪審制度中關于物質保障方面的先進經驗來完善我國陪審制度。例如：韓國施行的“國民參與裁判”結合了陪審制和參審制兩種制度，具有獨特性；韓國《關于國民參與刑事訴訟裁判的法律》第十五條、第五十條關于陪審員物質保障方面的規定也值得借鑒。

關于從人民陪審員、司法機關、政府的視角來加以完善，應做到以下三點：第一，人民陪審員要在積極履行陪審職責并做好陪審工作的同時，強化維權意識，當自身的合法權益因陪審工作而受到所在工作單位的侵害時，應及時向司法行政機關反映情況，及時與用人單位溝通，當司法行政機關不積極維護人民陪審員權益時，人民陪審員應及時向上級主管部門反映情況。第二，司法機關應遵守相應法律法規，在落實各項要求的基礎上發揮主觀能動性，尋找能夠激發人民陪審員工作熱情的物質保障方式，拓展物質保障制度的深度、廣度，提高精細度。第三，各級人民政府應積極配合人民陪審員、司法機關做好陪審工作，各級政府財政部門應嚴格按照單獨列項、統一管理的要求，細化和落實各項經費保障制度，為人民陪審員提供更為良好的物質保障基礎，實現司法權和行政權的相互配合、相互促進。

（三）完善職業技能保障制度之建議

在審判活動中發揮何種作用，決定了人民陪審員應該接受何種培訓。人民陪審員只參與案件的事實問題審理，不參與法律問題審理，只對事實問題進行表決。不需要過多的法律專業技能培訓。因此，應對人民陪審員的職業技能培訓進行調整，將全方位、多樣化的培訓改為法庭培訓。在內容安排方面，法院的工作總體計劃應加入人民陪審員培訓板塊，在管理上實現統一化、在實施上做到分級化。對人民陪審員采取全員任職培訓和定期輪訓的培訓方法，重點向人民陪審員介紹有關人民陪審制度的內容和訴訟程序規則等。在形式創新方面，可以舉辦各種專題講座，邀請專家、學者向人民陪審員講解在審判中的角色與作用以及行使職權的要求。讓人民陪審員感受到自己享有的權利和肩負的責任；可以通過庭審觀摩、案例教學，讓人民陪審員近距離、直觀地接近陪審實際；可以改革考評標準，取消主觀性較強的考評指標，將作出考評意見的考核主體從職業法官這一單一主體擴大至主要訴訟參與人這一類綜合主體，避免職業法官作為考評的唯一主體濫用權力，避免將經常發表獨立見解、與自己意見不合的人民陪審員邊緣化。避免給職業法官留有通過考評“排除異己”的機會?？傊吓嘤栙Y源，加大培訓投入力度，加強分類指導，切實提高培訓工作的針對性和實效性，讓廣大人民陪審員真正聽得懂、學得會、用得上。

（四）完善職業道德保障制度之建議

一是在思想上重視人民陪審員的職業道德培養與考察。這就需要確定人民陪審員職業道德考察標準，將職業道德水平考察納入人民陪審員遴選機制中，將職業道德素質的培養和評測列入職業道德保障制度中，細化、落實和創新職業道德培養方式和考察辦法，將人民陪審員的職業道德情況錄入個人誠信系統。將人民陪審員納入司法責任制的規制范圍，使司法審判更具社會公信力。二是將我國現實國情與發達國家的經驗進行有機結合。如法國對陪審員的協會培訓就值得借鑒。法國各省均設有專職的陪審員培訓協會即老陪審員協會，其首要職責便是使陪審員堅定信念。事實證明，這是一種消除陪審員憂慮情緒并堅定陪審員信念的有效方式。我國也可以選擇在一些城市開展試點工作，嘗試設立培訓協會，讓新老人民陪審員定期交流心得體會，老人帶新人，使新任職的陪審員堅定信念，增強對人民陪審員身份的認同感和使命感，在思想上得到升華，在道德素質上得到提升。

在司法實踐中，要循序漸進，區分不同地區和不同法院，先進行小范圍試點，再結合具體情況制定符合本地區現實情況的職業道德考察標準，最后綜合各地區、各法院的實際情況，制定可以普遍適用的培養與考察標準。專家學者以及司法實務工作者對于發達國家陪審員職業道德保障制度的研究，應重點研究一些有代表性的國家，例如：大陸法系國家的德法、英美法系國家的美國，厘清其建立陪審員職業道德保障制度的原理、基礎及運行機制，以供借鑒。

（責任編輯：馬海龍）