鄰避沖突的生成邏輯及其治理

張良強　吳幼麗

摘要：隨著城市化及工業化的快速推進，各地紛紛興建起一系列的鄰避設施，而鄰避設施建設易引起周邊居民的反對，進而引發鄰避沖突。本文運用賦權理論對鄰避沖突的生成邏輯進行了梳理，在此基礎上提出應通過對社區意識、社區能力、伙伴關系網絡三者的培育提升社區的賦權感，并將社區賦權作為制度手段來解決鄰避沖突問題。

關鍵詞：鄰避沖突；社區賦權；社區能力；伙伴關系

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-07（2108）01-0065-05

收稿日期：2017-07-24

作者簡介：張良強（1963-），男，福建寧化人，福州大學經濟與管理學院教授，研究方向為中國公共政策；吳幼麗（1992-），女，福建泉州人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為社會沖突與公共治理。

一、問題的提出

近年來，隨著城市化與工業化的快速推進，垃圾焚燒場、核電站、高鐵等大型公共設施紛紛興建。這類公共設施既有惠及全體的正外部性，也有諸如垃圾焚燒所帶來的環境污染、核電站所引發的輻射風險等負外部性，由于其收益與風險分配不均衡，因而被稱作鄰避設施。鄰避設施建設極易引起周邊居民的反對（其反應大致為“可以建設，但不要建在我家后院”），進而引發鄰避沖突。

自英國學者歐哈拉于1977年首次提出“鄰避”這一概念后，國外學者就鄰避抗爭的合理性問題進行了探討。鄰避抗爭的批評者認為，鄰避抗爭是一種自私自利的行為。其行為損害了公共利益，對社會公共資源造成了浪費。而更多的學者則肯定了鄰避抗爭的正當性，認為鄰避抗爭是一種社會學習的過程，能夠培養公民意識，擴大公民參與范圍。對于鄰避沖突的影響因素，國外學者也做了大量的研究，大致歸結為補償因素、風險因素、政策參與程度、公眾信任水平幾種。此外，對于如何解決鄰避沖突問題，學者們還提出了經濟補償、制度緩解等解決之道。

在我國，對于鄰避沖突的研究起步較晚，學者們主要以公民政治參與、公共政策制定和環境公平為視角對鄰避沖突的概念、特征、成因、對策展開研究，如侯光輝和王元地設計了鄰避沖突的整合性歸因模型以解釋鄰避沖突何以愈演愈烈、王奎明和王寧分析了鄰避沖突的依勢抗爭的抗爭邏輯、譚爽和胡象明在公民性視域下探析了鄰避沖突的生成機理等。然而，現有的文獻較少從賦權視角來研究鄰避沖突的生成機理。而鄰避沖突中所表現出來的利益訴求、資源動員、博弈策略等均與賦權理論有著內在的聯系。基于此，筆者以賦權理論為切入點，探討鄰避沖突的生成機制與治理之道。以期為解決鄰避沖突問題提供參考。

二、賦權理論與鄰避過程

賦權理論起源于社會學，最早由美國學者所羅門在《黑人賦權：社會工作與被壓迫的社區》一書中提出。對于賦權的理解，學界主要有兩種觀點：一種觀點是將賦權理解為對于生活控制的參與、動機以及個人對控制功效的感知，其強調的是內在效能感；另一種觀點則認為，賦權不僅僅是指個人對自尊、成就與權力的主觀感知，還必須結合對資源的權力與控制才能判斷其所蘊含的意義。因此，“對于‘賦權的操作化。大致可以分為兩個維度：個人對權力的感知和對外界資源的控制。”這里的“權力”區別于我們平常所用的“權力”概念，其具有“權力”與“權利”的雙重涵義，由此可以將“賦權”定義為增強個人、集體的政治力量，使他們有權力和能力去采取行動，進而改變現狀。

（一）自我賦權：相對剝奪感帶來的反思與行動

“相對剝奪感”最早由美國學者斯托弗提出。是指當人們將自己的處境與某種標準或某種參照物相比較而發現自己處于劣勢時所產生的受剝奪感，這種感覺會產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿。簡單而言，相對剝奪是一種感覺，這感覺是我們有權享有但并不擁有。

鄰避設施作為鄰避沖突發生的邏輯起點，因其收益與風險分配不均衡而為人所詬病。鄰避沖突中的抗議主體通常是鄰避設施所處社區中的居民，在其抗爭性的話語中最常出現的是“為什么××地方不要的東西，要我們來承擔”，這種主觀情緒就是通常所說的相對剝奪感。

相對剝奪感在鄰避沖突中往往由于程序的不公正而得以強化。國外有學者通過對比實驗來探究程序公正與相對剝奪感之間的聯系，其結果表明，提前告知被試者（一個負性結果），能夠增加其程序公正感，并進而降低相對剝奪感。然而，目前在我國，一些地方政府為了減少鄰避項目推進的阻力，在環評過程中盡可能地減少公眾參與，并在項目公示過程中采取縮小公示范圍、縮短公示時間等手段，使大部分公眾在項目即將動工之際才得知信息，由此對鄰避項目決策程序產生質疑。進而對政府行政能力產生不信任感。盡管《中華人民共和國環境影響評價法》明確指出，對環境可能造成重大影響的建設項目在報批建設項目環境影響報告書前。應采取舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家及公眾的意見，但在實踐中，一些地方政府往往有選擇性地采納了有利于項目建設的專家意見，而忽視了公眾的參與權利。

鄰避沖突中，抗議主體的相對剝奪感來源于其權利的受損。國內有學者根據“預期損失——風險不確定”將鄰避型設施劃分為污染類、風險聚集類、心理不悅類以及污名化類，不同的鄰避設施帶給周邊居民的權利受損感也不同。污染類鄰避設施包括垃圾發電廠、污水處理設施等，周邊居民主要擔心其排放出來的污染類物質會危害到他們的生存質量：風險聚集類設施包括大型化工項目，其所具有的高風險性及不確定性往往會受到周邊居民最強烈的反對，這類化工項目一旦發生危險，將直接威脅到周邊居民最根本的生存權利：心理不悅類和污名化類設施包括火葬場、神經病醫院等，受傳統思想影響，公眾對其比較排斥，這使得周邊小區居住的寧適性受到影響，居民由此擔心自身的房產價值下降，進而導致其財產權受損。

英國學者羅伯特·亞當斯將自我賦權視為反壓迫的基礎，而在鄰避沖突的語境中可以看出，由相對剝奪感而引發公眾關于自身“權力”與“權利”受損的反思是自我賦權操作化的起點。

（二）技術賦權：信息交流、擴散的重要工具

媒介與鄰避沖突的關系。其實可以還原到技術與社會的關系中去理解：“首先，技術對社會的影響不僅局限在提高效能和生產率，更重要的是改變或加強了權力的特定形式，這正是蘭登·溫納指出的技術的政治內涵。其次，技術的這種政治內涵通常表現為集權主義和解放自由兩種潛能，這也解釋了在媒介發展史上每種新媒體的出現都被人們寄予民主、自由和社會變革的希望。最后，媒介作為一種特殊的技術形態。其影響力主要體現在對人們觀念和意識的影響。”正是由于媒介這一技術屬性，使它與賦權天然地聯系到了一起。

一方面，報紙、廣播、電視等傳統媒體在鄰避沖突中起到的是擴散和啟發作用。如2007年的廈門“PX”項目引發了市民的“集體散步”，最終政府改變原有計劃將“PX”項目遷址。當時，傳統媒體對此事件競相報道。之后，北京市民在反對六里屯垃圾焚燒場時采取了“集體上書”的方式，上海市民在反對磁懸浮列車的道路選址時采取了“集體購物”的方式。其表現形式雖然不同。但思路與廈門市民是一致的。即通過集體活動擴大反對的規模，以此給政府施加壓力。不僅如此，筆者在對大量鄰避事件進行梳理后發現，當前抗議主體的關注點已不再局限于鄰避設施本身，而是集中于政府決策的合理性以及其應享有的表達權和參與權上，討論的議題也由政治權利延伸至環境權利。如有學者在介紹某地垃圾焚燒場的鄰避沖突時提到，當地的反建居民在媒體報道中了解到“環境權”和國家建設生態文明的思路后，以此構建了抗爭議題及話語。

另一方面，以數字技術、通訊技術、互聯網技術和移動傳播技術為基礎提供資訊、內容和服務的新媒體在鄰避沖突中起到的是交流和凝聚的作用。社區媒介、以地域為基礎形成的論壇等新媒體為抗爭主體提供了信息交流互動的平臺，使其在此平臺上逐漸形成了集體認同，而這種集體認同又成為集體行為的心理中介。換言之。在新媒體的作用下。抗爭主體出于對自身利益的思考能夠不斷增強對其所在社區的情感依附和認同感，而認同中的情感因素對于集體行為具有明顯的直接動員作用。

（三）組織賦權：集體抗爭的最后形式

運用媒介技術。自我賦權中的原子化個體逐漸形成了利益相關的集體，具有了相應的組織要素，能夠形成合力進行賦權。鄰避沖突中的“組織”并不是通常意義上的組織，而是一種基于新技術平臺的公眾行動組織模式—一虛擬組織，即一種較為松散但有利于群眾性創意的組織動員方式，其具備了領導者素質、組織規模、內生規范、議題框架構建等相應要素。第一，領導者素質。鄰避沖突中，領導者通常是由學識較高且有激情的人擔任，其既能獲取到一定的社會資源甚至能與政府相關人員進行溝通，也能對組織議題進行框架構建。還能迅速組織起公眾。第二，組織規模。鄰避沖突中，組織規模通常是決定公眾利益呼聲能否被政府重視的重要因素。組織規模越大，公眾的利益呼聲就越高，就越能更快地引起政府重視。第三，內生規范。內生規范通常是由個體建立起來的，當其成為集群環境中適當的行為標準后，集群中的成員迫于感受到的壓力就會自覺遵守這一行為規范。鄰避沖突中，內生規范主要表現為“去政治化”的利益抗爭訴求，以利于與政府“溫和”地對話。第四，議題框架構建。鄰避沖突中的議題構建通常采取“框架化”策略，其是一種“為事件賦予意義”的過程，強調對行動者主觀意識的調動，通過敘述的方式進行表達，從而明確“什么是問題”，并為找到“問題的原因”和“問題的解決”提供條件，具體表現為領導者利用主流文化和核心價值觀創造出一系列的符號、口號和標志來尋求集體認同。在鄰避沖突中，經常可以看到一些短小精悍、足以表達利益訴求的口號，這類口號往往容易被記住并能快速傳播，在加強組織內生規范的同時也增強了集體的認同感。

三、治理鄰避沖突的新路徑——社區賦權

社區賦權理念最早起源于賦權實踐，西方發達國家受新自由主義與社區主義的影響，發起了一場“社區復興運動”，旨在通過自下而上的方式落實社區主義，帶動社區居民參與基層治理，建立政府與社區的合作伙伴關系，進而推動社區發展和政府改革。社區賦權指的是賦予社區資源與權利，通過增強居民的參與意識、提高居民的參與能力來提升基層社區的自治能力，為社區治理提供良好的條件。筆者認為，社區賦權通過提高居民對社區事務的參與程度來避免沖突的方式對于解決鄰避沖突問題具有根本性及先行性。而從社區賦權的三個基本要素（社區意識、社區能力、伙伴關系網絡）入手來解決鄰避沖突問題則具有天然的適應性。

（一）提升居民的社區意識，使其主動參與到社區事務中來

社區意識指的是集體價值觀的形成、未來生活愿景的建立和居民對社區的認可程度。擁有社區意識意味著社區居民能夠主動參與社區事務的決策。社區意識倡導的是對社區事務的主動參與，這種參與能有效地消除鄰里之間的疏遠感和不信任感，促使居民更主動地對社區負責。居民的社區意識越強，社區賦權感就越強，也就更愿意調動自身擁有的社會資源為社區的共同愿景而努力。而在鄰避沖突中，居民雖然也參與其中，但這種參與是在利益受損基礎上的被動參與。此外，提升居民的社區意識還體現為增強其信息收集能力。這樣，在鄰避沖突中就可以利用收集到的相關資料與政府展開合理對話。否則，一味抗建損害的是公共利益，而一味遷址損害的則是其他社區居民的合法權益。

（二）整合資源，提升社區能力

社區能力指的是存在于社區之內的人力資源、組織資源和社會資源的互動能力。提升社區能力，能夠在一定程度上解決鄰避沖突問題。第一，整合人力資源。社區賦權能夠使社區居民更加團結并將社區意識轉化為具體的行動，共同解決社區面臨的問題。第二，整合組織資源。經濟體制改革后，“街居制”替代了“單位制”的部分功能，政府將社會治理權力下放給社區居民委員會，這也使其承載了過多的行政事務，為民服務的功能有所弱化。因此，在治理鄰避沖突時，應整合現有的組織資源，重新調整社區居民委員會的職能，將其打造成收集民意、為民發聲的平臺。第三，整合社會資源。在社區居民委員會選舉時。可以采取自由投票的方式選出一些學識較高且具有一定社會資源的人擔任委員。與普通居民相比，他們不僅具有更強的資源調動能力。能隨時為社區治理建言獻策。而且擁有更強的信息收集能力和資源整合能力，在鄰避沖突發生時能夠快速地整合相關信息與政府展開合理、有效的對話。

（三）健全伙伴關系網絡，爭取各方支持

社區賦權需要社區與其外部組織形成良好的合作伙伴關系，以此為社區的發展提供良好的外部環境。為此，社區應健全伙伴關系網絡，爭取得到政府部門及社會組織的支持。一方面，就社區與政府的關系而言。政府在社區賦權中扮演著管理者和執行者的角色，不僅在行政范圍劃分、權力下放和資金投入過程中擁有權威性，還能夠給予社區居民委員會合法性地位；另一方面，就社區與社會組織的關系而言，社會組織通常具有公益性和專業性的特點，能夠幫助社區更新信息，為社區提供更加專業化的幫助，而社區也能在互動過程中得到新的治理資源。如在鄰避沖突中，一些綠色公益組織能夠給社區提供環境保護方面的專業知識，使社區的抗爭更具合理性。

結語

從個體權利受損反思的自我賦權到傳統媒體和新媒體的雙重技術賦權再到組織賦權。這一系列的賦權過程完整地展現了鄰避沖突中抗爭主體的行動路線。基于此，運用賦權理論對鄰避沖突的生成機理進行解釋具有天然的適應性。然而，通過社區賦權來治理鄰避沖突也存在一定的問題，如我國農村地區發生的鄰避沖突，由于情況較為復雜且社會資源不足，使得社區賦權在農村的適用性較低。這也是未來需要繼續深入研究的課題。

（責任編輯：劉丹）